財政部門在政府購買服務中應該註意哪些問題？

壹、準確把握政府購買服務的邊界\x0d\關於政府購買服務的邊界，簡而言之就是“買什麽，買什麽，不買什麽”。我覺得應該從以下幾個方面來理解:\ x0d \ x0d \ (1)政府購買服務是政府采購的壹部分，但不能簡單等同於現有政府采購中的“服務”。我國現行的政府采購法頒布於1999，至今未修改。其中，“服務”的定義采用排除法:“本法所稱服務，是指除貨物、工程以外的其他政府采購對象”。可見，法律對“服務”不僅沒有明確界定，而且對今天所說的“政府購買服務”中的“服務”所指的範圍更廣。在實踐中，傳統政府采購的“服務”主要涉及政府部門用於自身消費的服務，如物業管理、計算機維護等。目前我們正在大力推進的政府購買服務，應該完全表述為“政府購買公共服務”。這裏的“服務”主要是指政府向市場購買，提供給民眾的壹些公共服務。\ x0d \ x0d \財政部《關於推進和完善政府購買服務項目有關問題的通知》將服務項目按照服務受益者分為三類:第壹類是為保障政府部門正常運轉需要向社會購買的服務。第二類是政府部門為了履行宏觀調控和市場監管職能，需要向社會購買的服務，如法律政策的前期調研和後期宣傳等。第三類是政府向公眾提供的公共服務，如教育、醫療保健等服務，以增加國民福利和針對特定受益人。換句話說，目前推廣的政府購買服務中的“服務”主要是指第二類和第三類服務，以滿足公眾日益增長和多樣化的服務需求。(註:以下我們都使用“政府購買公共* * *服務”的概念)\x0d\\x0d\(二)政府購買公共* * *服務屬於公共* * *服務供給模式的創新\x0d\\x0d\財政部科研所對政府購買公共* * *服務的解釋是:為了履行服務，顧名思義，政府的目的是服務公眾，提供公共服務。雖然提供的方式不再是傳統的直接生產提供，變成了從市場購買後的間接提供，但政府仍然是提供公共服務的責任主體。也就是說，作為壹種新的公共服務供給模式，政府購買公共服務不再是由政府自己用財政資金完成，而是通過采購競爭形成壹種契約關系，將政府生產公共服務的職能轉移給社會力量(如非營利組織或營利性企事業單位)，政府再“花錢買效果”，用財政資金支付公平的市場價格，盡可能向社會力量購買最優質的公共服務。可見，政府購買公共服務的創新之處在於充分利用市場手段提供公共服務。通過價格機制打破政府自然壟斷地位和缺乏競爭導致的公共服務低效率、低質量的重要突破，充分利用稀缺公共資源並優化配置，滿足日益增長的多樣化、差異化公共服務需求，是壹種創新探索。\x0d\\x0d\ (3)政府購買公共* * *服務是政府職能轉移和簡政放權的具體實踐，要求政府承擔更高的管理責任。\x0d\\x0d\黨的十八屆三中全會強調:“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是正確處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。推進政府購買公共服務，正是落實三中全會關於政府與市場關系定位，尋求其最佳組合的具體實踐。那麽，政府和市場是什麽關系呢？國務院96號文件“政府主導、部門負責、社會參與、* * *監督”給予了指導。可見，在購買公共服務的過程中，政府實現了職能轉移和簡政放權，但這並不意味著政府沒有責任。相反，政府的責任比以前有了更高的要求，需要對提供公共服務的社會力量進行嚴格的過程監管和效果評估。\ x0d \ x0d \因此，財政部門作為這項改革的牽頭部門和這項任務的綜合管理部門，首先要轉變觀念，千萬不能把政府購買公共服務改革等同於政府采購。要在充分調研和借鑒國外先進經驗的基礎上，加快制定和完善政府購買公共服務的制度和規範。當務之急是盡快研究制定政府購買公共服務法或修訂現有政府采購法，以及政府職能轉移目錄和政府購買公共服務目錄，以政策法規的形式明確政府購買公共服務的邊界，防止購買過程中的越位、缺位和錯位。同時，要加強理論學習，明確哪些公共服務適合向市場購買，哪些不適合。目前，財政部財政部201437號文件《分類推進政府購買服務項目》對可從市場購買的服務和公共服務作出了相應規定。然而，由於我們正處於探索和逐步擴大購買範圍的初級階段，很難將所有的采購服務都列入政府采購目錄，更不用說隨著政府和有關部門績效和管理能力的提高，購買公共服務的範圍將逐步擴大。在這裏，借鑒國外的實踐經驗，壹個被廣泛認可的基本原則是區分政府的核心和非核心職能，以區分哪些服務可以從市場購買。壹個極端的例子是，如果管理能力極強，監獄管理也可以從市場上購買；另壹方面，如果管理能力較弱，也不可能外包簡單的市政保潔服務。\x0d\\x0d\ II。加強采購合同管理\x0d\\x0d\通過合同達成交易的壹個基本前提是設計采購合同，詳細規定買方和承辦者雙方的權利義務、數量規格和服務質量標準，以便於對服務項目的質量進行監控和評價。這也是私營部門降低生產成本的充分動機，也是為了降低成本而犧牲服務質量的充分利潤動機。根據服務項目的具體屬性，在現實生活中，采購合同的設計實際上是壹個非常復雜的管理和技術問題。為了保證政府購買公共服務的順利高效，中央相關文件建議省級財政部門制定並發布相應的合同範本，這無疑對財政管理提出了新的更高的要求。鑒於國家鼓勵各級政府積極探索新型政府采購合同，以提高政府購買公共服務的效率和質量，筆者建議可以從以下兩個方面加強采購合同的設計和管理。\ x0d \ x0d \首先，當公共服務產品質量易於監控和評估時，通過市場組織生產更有效，當合同模板涉及專業技術時，可以聘請行業專家進行合同設計，並及時對財務工作者進行服務成本和效果評估培訓，使政府和市場主體處於更加平等的信息地位，使財政以合理的價格支付相關費用，獲得更高質量的公共服務。\ x0d \ x0d \其次，對於那些監測質量較弱、特點各異、服務數量和質量難以監測、競爭力較弱的公共* * *服務，以及那些服務質量與公眾主觀感受密切相關的公共* * *服務，除了創新購買方式外，還可以嘗試探索非固定金額、數量、期限、特許經營等方式。從理論上講，從市場上購買可能不適合那些可監控性較弱的公共服務，但從培育市場承擔者和創新購買方式的角度來看，即使以“激勵相容”為理念的契約設計和契約安排存在道德風險，具有信息優勢的承擔者仍然可以按照契約要求進行生產活動，從而保證公共資源的效用趨於最大化。因此，財政部門應加強這方面的理論研究和實踐探索，結合本地實際，根據政府購買服務的需求特點，靈活運用購買、委托、租賃、雇傭等多種合同方式，以開放的心態加強適合此類公共服務合同的創新設計，實現政府、公眾和社會力量的共贏。在某種程度上，“PPP”模式在政府購買公共服務中的應用是壹種先進的制度安排，具有“激勵相容”的設計理念和政府先進的管理能力。\x0d\\x0d\ III。加強政府購買公共服務的預算管理\x0d\\x0d\在這種新的公共服務供給體系中，除了明確政府、社會和市場的關系和責任邊界，其重點還包括通過財政資金的合理配置，引導社會力量成為政府提供公共服務的好夥伴。壹般來說，政府購買公共服務的資金來源主要是財政預算資金和彩票公益金。為保證及時購買資金，履行政府對公眾的責任，政府購買公共服務的資金應納入嚴格的公共預算管理。\x0d\\x0d\(壹)強化購買資金保障\x0d\\x0d\首先，財務部門要負責核算公共服務的成本。合理確定服務項目補貼標準，堅持嚴格統籌安排，按照以物為本的原則確定收費，使購買公共服務的資金規模保持在相對穩定的水平。同時，探索運用財政、稅收、金融等政策引導社會資金投入基本公共服務。其次，為優化政府購買服務的政策環境，財政部門應確保政府購買公共服務的預算具有剛性和約束力。如果加強采購預算的源頭管理，即將納入政府采購的公共服務納入年初部門預算或專項資金預算，堅持“有預算不超支，無預算不采購”的原則。通過部門預算的剛性約束力，也可以督促部門在購買服務時謹慎，利用公開競爭提高性價比。還可以在支付環節引入購買服務質量的評價機制，服務不達標拒不支付或扣款，提高財政資金使用的責任感和實際效果。第三，可以考慮在基本公共服務財政資金使用上建立普遍購買機制，積極營造有利於社會力量作為承擔者發展的政策環境。比如可以嘗試設立專項基金，專門支持承擔者的能力建設。\x0d\\x0d\(二)優化購房資金支出結構，發揮宏觀調控作用\x0d\\x0d\購房資金的投入應與當地經濟和社會組織發展水平相匹配，並且為了充分利用稀缺的財力，為公眾提供最急需的、高質量的公共服務，應協調社會保障、醫療、文化、教育等社會政策。比如嘗試公共服務項目的動態管理，以及與預算編制的有機銜接。當前正處於經濟發展的換擋期，財政部門應抓住機遇，以推進政府購買公共服務為牽頭單位，通過部門預算影響購買支出的結構和導向，並將其作為調整經濟總量、經濟結構和宏觀經濟的政策工具，以培育服務市場，促進經濟穩定增長。同時，探索購買服務的新方式，引導財政資金投向社會急需的領域，也可以發揮財政資金的放大效應和示範效益，豐富公共財政政策手段。\x0d\\x0d\ (3)建立績效評價與後續采購掛鉤的管理制度\x0d\\x0d\按照全過程預算績效管理制度的要求，壹旦政府購買公共服務成為各部門行政運行的常態，財政部門必須盡快跳出資金撥付、采購計劃審批等常規工作，將工作重點轉向政府購買公共服務的制度完善、機制設計、過程監督、考核評價等財務管理工作，特別是加強購買公共服務的績效評價，對項目的資金節約、政策有效性、透明度、專業性等做出全面客觀的評價。將評價結果與采購主體來年采購計劃掛鉤，在同類項目采購中同等條件下優先考慮服務項目評價結果優秀的社會主體。壹方面，財政部門要圍繞采購過程中提高績效這壹主題，完善預算資金分配辦法和財政資金審計辦法，對資金使用中的違法違規行為進行問責。另壹方面，要配合監察、審計部門，根據公共服務購買改革的進展，不斷更新監督的範圍和思路，提高公共財政資金的使用績效，把維護公共服務購買公開透明的市場規則與提高公共服務質量統壹起來。此外，績效評估的指標設計也需要進壹步深化和完善。有專家主張公共服務績效評價指標體系的價值取向應該多元化。簡單來說，除了追求經濟、效率和效益之外，公平、正義和民主也要同時延伸到其中。比如政府購買居家養老服務，其績效評價指標體系大致由購買效率和養老服務質量兩個維度構成。在評估中，應更加註重對效果和公平的考慮，使其最終績效目標與建設服務型政府相壹致。\ x0d \ x0d \最後，如果說公共* * *財政收入制度改革是從分稅制財政體制改革開始的，那麽公共* * *財政支出制度改革是從實行政府采購開始的，政府向社會力量購買服務是對政府采購的全面深化和完善，與部門預算、國庫集中支付、績效評價、行政事業單位改革等密切相關。目前，政府購買公共服務不僅是政府基於預算的資金管理和公共資源的實物管理向服務管理的延伸，也是向民主治理的飛躍。因此，財政部門不僅要關註購房資金分配的合法合規環節，更要關註財政資金運行的公平性和效率性，更要關註為公眾提供最大利益的實踐過程。