中國是壹個農業大國，農村人口占總人口的60%以上。農民的社會保障問題已經引起了廣泛的關註。目前，我國農村社會養老保險實踐中存在諸多問題。積極推進農村社會養老保險制度的建立，解決農民養老問題，對於完善我國社會保障體系，解決“三農”問題，統籌城鄉經濟社會全面協調發展，實現和諧社會目標具有重要意義。
壹，我國農村養老保險存在的問題
中國農村社會保險制度的探索始於20世紀80年代中期，經歷了三個階段。第壹階段，從1986開始，民政部根據七五發展目標，即“迅速研究建立農村社會保險制度，並根據各地經濟發展情況逐步推行”，開始積極探索農村社會養老保險制度。第二階段，國務院決定從191農村(含鄉鎮企業)養老。並於1992年出臺了《農村社會養老保險縣級基本方案(試行)》，確定“從我國農村實際出發，以保障老年人基本生活為目的，以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持；堅持自救為主，互助為輔；堅持社會養老保險和家庭養老相結合；堅持整合農村農民、農民工和商人社會養老保險制度的指導思想和基本原則，在試點基礎上逐步推進相關工作。第三階段是1995。國務院辦公廳轉發民政部關於進壹步做好農村社會養老保險工作的意見。為促進農村社會養老保險健康發展，26個省(自治區、直轄市)政府相繼出臺了開展農村社會養老保險的地方性法規和文件，將這項工作提上日程，放在重要位置。1998國務院機構改革，將農村社會保險管理職能劃入新成立的勞動和社會保障部，對社會保險實行統壹管理。農村社會保險管理機構逐步從民政部門並入勞動和社會保障部門。從目前來看。我國農村社會養老保險在實踐中並不成功，很多地區沒有建立農村社會養老保險制度，已經建立的地區也存在很多缺陷和問題，需要進壹步改革和完善。
(壹)農村社會養老保險缺乏法律保障
從整體發展進程看，農村社會養老保險仍缺乏法律規定，大多以政策、通知、會議決定等形式實施，缺乏穩定性和可持續性發展。各地農村社會養老保險辦法基本都是在民政部1992頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》基礎上形成的，普遍缺乏法律規定。法律制度的缺失給農村社會養老保險帶來了保險對象不明確、保險資金來源不穩定、保險管理隨意性和盲目性等壹系列問題。，使得農村養老保險很不穩定。根據勞動和社會保障部《關於做好當前農村養老保險工作的通知》，地方農村社會養老保險專項制度標誌著農村社會養老保險立法向專項方向發展。例如，廣東省頒布了《廣東省社會養老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確規定農民輪換工應當參加社會養老保險和工傷保險。深圳、珠海、東莞等城市也制定了農民工參加社會保險的具體實施細則和辦法。
(二)管理制度的漏洞
社保系統的管理系統是壹項技術性很強的工作，無論是商業保險還是依法實施的政策，難度都很大，對管理水平要求很高。由於缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加上機構設置不完善，養老保險基金管理存在諸多漏洞。比如，由於金融統計體系滯後，缺乏專業的財務人員，無法通過財務信息了解農業保險基金運行的真實情況，對基金運行進行有效監控。此外，很多地區的農業保險統計工作甚至從壹開始就沒有固定的組織機構和工作流程，從來沒有過月報、季報和年報，導致相當壹部分基礎數據嚴重失真，無法通過統計制定準確的年度工作計劃，也無法有效總結和考核前期基金運行結果。
(三)農村社會養老保險覆蓋面過小，覆蓋對象有缺陷。
目前，中國擁有世界上最多的老年人，其中75%在農村。據統計，還有很多農村人沒有納入社保。建立社會保障網絡的鄉鎮數量僅為全國鄉鎮總數的41%，建立社會保障基金會的村委會數量不到村委會總數的20%。基本計劃沒有反映留在農村的農民和在城市工作的農民之間的區別。進城務工的農民既沒有納入農村養老保險體系，也沒有納入城鎮養老保險體系，處於法律保護的空白地帶。
(四)農村養老很難完全依靠土地保障，但土地仍然是壹些農民的重要生產資料。
根據中國統計年鑒提供的數據，從1978到1998，我國農民第壹產業收入的平均比重從91.5%下降到57.2%，其中純農業收入僅占總收入的42.9%。可見，來自土地的農業收入已經難以保障農民的基本生活，贍養老人更是奢侈。壹些農民擺脫了土地的束縛，參加了真正的社會保障。然而，對壹些農民來說，土地仍然是非常重要的生產資料。近年來，農產品價格日益下降，來自土地的收入非常微薄。而且農民的承包地被大量征用，考慮的是很少的土地補償費。所以完全依靠土地養老是不可行的。
(五)資金籌集和管理存在問題，現有農業保險基金保值增值渠道有待拓寬。
農村養老保險需求水平相對較低，很多貧困村民無法投保。但是，少數鄉鎮幹部利用職權，找借口，用公款給自己上保險。養老保險成為這些人謀取私利的工具，影響了養老保險的運行和群眾投保的積極性。壹些地區也出現了強制保險。籌集的養老保險金不能專款專用，少數地方以各種借口擅自挪作他用，會造成風險，損害參保人利益，最終會影響社會養老保險制度的實施。基金管理水平太低，不能有效地保值增值。按照目前的制度設計，農業保險基金只能存入銀行，用國債購買，保險基金的增值範圍太小。
二，我國農村養老保險存在問題的原因
(壹)城鄉二元經濟體制是養老保險現狀的根本原因。
新中國成立後，中國提出了由農業國向工業國轉變的戰略構想。在工業化的推動下，相關制度體系逐步建立，政府通過戶籍遷移、糧油供應、勞動和社會福利、教育等壹系列制度安排，逐步形成了城鄉分割的二元經濟結構。其中影響最深遠的是:(1)城鄉分割的二元戶籍制度:我國城鄉分割的戶籍制度始於1958的戶籍法規，這是我國二元社會結構形成和強化的制度保障，也成為城鄉協調發展的壹大障礙。這種以農村和城市身份為標誌的城鄉分割的戶籍制度，使得農村人無法自由遷移到城市。它是計劃經濟的產物，違背了市場經濟生產要素自由流動的原則。二元戶籍制度直接造成並維持了城鄉居民過大的收入和消費差距。(2)政策主導的城市部門過度吸收農村剩余:在工業化過程中，農業部門為工業部門做出了巨大犧牲。新中國成立後，照搬蘇聯模式建設社會主義，實行工業化，特別是重工業優先發展，實行“挖人補農”戰略。65438年至0953年實行農產品統購統銷政策，人為實行工農業產品不等價交換，以剪刀差形式從農村吸收資金支持工業和城市發展，造成農村貧困，城鄉經濟進壹步擴張。
(二)農村經濟落後是農村養老保險現狀的重要原因。
壹方面，由於農業本身是第壹產業，創造生產力的效果不如其他產業明顯，所以國家對其管理和監督不夠重視。另壹方面，由於農業的發展主要在農村，國家的管理可能因管理層級過多而失效。所以，由於農業工業的薄弱，在剛剛實行市場經濟，大力發展經濟的時候，國家制定了犧牲農業發展工業的政策。國家相關研究表明，從1952年到1990年，中國農業通過稅收、“剪刀差”和儲蓄為產業化提供資金，共計165438+5.94億元。經濟發展也需要建設用地，建設用地的主要來源是征收集體土地。中國的國情是人口太多，地區發展速度不壹。所以國家幹預，規定壹部分地區先富起來，再推動比較窮的地區。這壹政策傾向對農村地區的發展極為不利。
(3)立法的滯後直接導致沒有法律依據。
關於農村社會養老保險的實施，只有民政部10月3日頒布的《農村社會養老保險縣級基本方案(試行)》1992，國家未能根據經濟社會發展及時調整法律。各地農村社會保險規定不壹，不具有法律約束力。基層單位無法運作，農民無法依靠，參保積極性大打折扣。
(四)管理體制尚未理順
農村社會保險工作有的還停留在民政部門，有的已經劃歸勞動和社會保障部門管理，造成工作脫節，管理混亂。手續繁瑣，不方便領取。參加社會養老保險壹般是間歇性的，繳費是不定期的，固定的。每次符合退休條件，需要辦理養老金領取手續，都要去市裏確認身份、年齡、繳費、時間等。，對農民來說費時費力。達到退休條件，辦理退休手續後，還要去市裏領養老金。這些，參保群眾意見很大，從而影響了農民參保的積極性。
三、中國農村養老保險的改革與完善。
(1)基本原則
1城鄉規劃原則。即使在城市化發達地區，二元結構仍然是統籌城鄉經濟社會發展的體制性痼疾，分割城鄉的社會養老保障制度是統籌城鄉經濟社會發展的障礙之壹。50年來，各種不公平的福利政策和城鄉居民之間的障礙，讓註重以人為本的中國陷入了尷尬的境地。農民養老保險制度的建立，無疑是扭轉我國城鄉居民福利制度失衡的契機。
2.因地制宜，強制與自願相結合，發展社會養老保險。也就是說，要立足中國國情，根據當地經濟發展水平，根據當地農民對社會養老保險的需求，以及支付能力的不同，適時適度地建立農村養老保險。只有當地區經濟的整體實力能夠提供剩余積累，並且從積累中提取的用於社會養老保險的資金對地區經濟發展和人們目前的生活消費沒有影響時，才有可能建立社會保險。在溫飽問題還沒有解決的情況下，談建立社會養老保險是不現實的。
3 .農村社會養老保險制度與其他保障制度協調發展的原則。建立多層次的農村養老保障體系。自我安全感層面:家庭安全感，體現為成年子女對老人的“回饋”；個人儲蓄，為老年人提供年輕時的個人儲蓄；土地安全也可以發揮有益的補充作用。政府責任水平:財政和政策支持；在集體保障層面，傳統或新型經濟組織給予補貼。逐步從以家庭養老為主要保障模式向以社會養老保險為主要保障模式轉變。
4循序漸進的原則。壹是逐步擴大農村社會養老保險覆蓋面。第二，現階段以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予資金和政策支持。未來隨著農民收入的不斷增加，集體和國家支持的份額會逐漸減少。第三，逐步與城鎮社會養老保險制度相銜接，實現城鄉統壹的社會養老保險制度。第四，當前應建立多層次的養老保障，將其與家庭養老保障體系相結合，將來逐步過渡到以社會養老保險徹底解決養老問題。
(B)具體系統建議
1加快我國社會保障法制建設，使農村社會保障工作有法可依。
(1)的法律地位亟待確立。從依法行政的角度來看，政府行為應該有其相應的法律依據，通過立法建立和完善社會養老保險制度，這是世界各國發展社會保險的普遍做法。經過10年的改革和探索，我國已經建立了城鎮社會保險制度的基本框架，基本形成了城鄉社會救助制度的雛形。目前正在起草的社會保險法和其他相關法律將促進中國社會保險制度的健康發展。隨著中國工業化和城市化的快速推進，越來越多的農村居民將離開土地，需要進入社會保險體系。農村社會保險是我國社會保險體系的重要組成部分，其法律地位應當明確。從法律上明確，社會保險制度不僅要在城鎮建立，而且要在農村建立，特別是在有條件和開展誌願工作的地區。
(2)制定農村社會養老保險基本法。通過立法建立和完善社會保險和社會保障制度是世界各國的普遍做法。目前，學術界對農村社會養老保險立法模式的選擇有兩種模式:壹種是在《社會養老保險法》中單列壹章；二是制定農村社會養老保險法。根據我國的基本國情，農村社會養老保險立法應與國家目前正在制定的社會保險法相結合，制定農村社會養老保險法。第壹，總則部分。詳細規定了立法的依據和目的、指導思想和基本原則。立法目的應著眼於將農村社會養老提高到“保護農民社會養老保險權益”的高度。第二，養老保險的適用對象和範圍。應納入具有非城鎮戶口的農村人口，並堅持整合農村社會工作者的養老保障。投保年齡應按取得勞動收入的時間計算。壹般是18周歲的公民，但以自己的勞動為主要生活來源的16至18周歲的也可以納入。第三，在養老保險待遇的享受中規定了享受養老保險待遇的條件、養老金的確定和領取、個人賬戶儲存額的繼承和養老保險關系的轉移；第四，養老保險基金管理運營應包括基金管理機構、基金管理、基金解散、流動資金利息計算、基金運營原則、增值收益:監督管理、管理費、稅收優惠；第五，糾紛處理和法律責任應包括對集體經濟組織和個人不繳、漏繳、少繳的處罰。
(3)制定農村社會養老保險的行政法規和部門規章，完善農村社會養老保險。完善《農村社會養老保險縣級基本方案(試行)》，將其法律體系上升為國務院行政法規，制定全國通用的行政法規。同時，根據《社會保障法》建立農村社會養老保險法律制度。具體包括《農村社會養老保險條例》、《農村養老基金管理條例》、《農村養老基金運營條例》、《農村養老基金運營條例》、《農村養老基金稅收減免辦法》、《農村養老基金監管辦法》、《農村養老基金彩票管理辦法》等。
2.合理規劃養老基金的籌集和運營
(1)農村社會養老保險的籌資及籌資主體的責任。現階段以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予資金和政策支持。個人從收入中拿出壹定比例積累個人賬戶，用於養老。集體補助所指的集體主要是傳統的區域性土地集體所有制組織和鄉鎮集體企業，但現在隨著農村經濟的進壹步發展和集體產權制度的進壹步改革，農民共同組建的合作經濟組織已經基本萌芽，並呈現出良好的發展態勢，所以在逐步改革的過程中，集體補助的作用會逐漸淡化。鄉鎮企業向股份合作制的過渡大規模進行，在壹定程度上改善了鄉鎮企業原有的財務制度，為鄉鎮企業創收提供了更好的條件。集體經濟組織也應負責農村養老保險。國家給予的政策支持主要是針對鄉鎮企業，集體提供的補貼可以稅前列支。其次，國家可以從財政中撥款，給農村壹定的補償。應該降低農業稅，減輕農民負擔，降低農民從土地中獲取利益的難度。此外，還可以發行農村養老保險專項國債。但是，城鎮社會養老保險的“隱性債務”問題也需要解決，所以要與此相協調。
國家在農村養老社會保險制度建設中必須承擔三項責任:壹是政策責任。政府的重視和支持是建立這壹制度的根本前提。第二是財務責任。這壹制度是社會經濟發展過程中保障每個農民基本生存的必然措施，政府有義務根據國家財政和社會經濟發展水平推動其實施。第三是法律責任。農村養老保險立法是通過法律來規範和調整農村養老保險關系。加強這方面的立法是非常重要的，它將促進農村和整個社會保障體系的建立和完善。
(2)完善我國證券法律制度，保障資金運作和保值增值渠道。目前農民投保的積極性不是很高。提高農村養老保險基金的保值增值能力，可以說是吸引農民參加養老保險的重要途徑。目前各縣農村養老保險基金統壹管理運營的現實，不僅導致管理成本不合理和過度分散管理帶來的資金挪用風險，而且投資形式單壹，只能以儲蓄或購買國債的形式進行，增值效果很差。國外很多國家的法律都明確規定養老金可以用來投資股票，取得了不錯的效果。可見，將農村養老基金投入證券市場是壹種不可忽視的保值增值方式。因此，必須修改《證券法》，為農村養老基金市場創造壹個規範、安全的投資環境。
(3)加強農村養老基金監管，進壹步明確養老保險法律責任體系。我國《刑法》第二百七十三條規定，“挪用救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重，使國家和人民利益遭受重大損害的，對直接責任人員，處三年以上七年以下有期徒刑”。農村養老基金在這裏沒有被列入其保護範圍，因此必須修改這壹條款，使農村養老基金在刑法的保護下得到優化使用。
3在管理體制方面
(1)基本政策要穩。中國農村社會養老保險制度的基本思路是:低標準起步，堅持個人繳費為主，集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶積累為主的保險方式，堅持自願參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持社會養老保險與家庭養老保險相結合的制度。總的來說，這些政策是符合實際情況的，應該繼續實行並逐步完善。國家對農村養老保險的政策多變，不利於這項工作的開展。農村社會養老保險最早是作為商業保險提出來運作的，但商業保險公司因為成本高、保費收取難而失去了積極性。
(2)轉變觀念，理順管理體制。中國農村養老保險的本質特征是社會政策，而不是經濟政策，是社會保險而不是商業保險，所以不應該純粹商業化。在理念層面，國家應本著社會性和公平性的原則，確立城鄉壹體化養老保險制度建設的長遠目標。在操作層面，中央和地方政府在制定和實施這壹制度的過程中，要真正承擔起國家保障的社會責任，加大對農村養老保險的資金投入。制度建立的關鍵是通過制度的完善，明確規定集體和國家對農民養老保險的最低出資額，並加以落實，從而建立以國家和集體為主，個人為輔的養老基金籌集模式。
(3)強化土地保障。土地是農民生存的基礎，也是農民目前擁有的最可靠的保障資源。因此，在我國壹些保障項目不能在農村完全實施並發揮作用的情況下，應該加強土地的保障作用。壹是提高農業征地補償水平。我國現行的土地征收補償標準是按照原用途的收益進行補償。即以原耕地上的農作物收益為標準。以農產品目前的價值來看，這種補償是很少的。提高農地征收補償水平，必須從農民自身利益出發，采用新的市場價格補償原則，改革流轉機制。讓農民參與土地流轉的價格談判，充分行使權利，發揮自主權。將失地農民納入專項社會保障。被征地農民作為壹個特殊群體，政府應該在政策上給予照顧，將他們納入保障範圍。壹個可行的方法是在征地補償部分為農民建立社會保險，政府給予政策和資金支持，保證被征地農民以國家信用享受養老保障。這種思路是目前農村社會養老可操作的過渡方式，符合工業化和城市化的發展趨勢。
(4)繼續發揮家庭在養老方面的重要作用。贍養和孝敬父母是中國傳統文化的核心之壹。《憲法》和《老年人權益保障法》都對贍養老人有明確規定。雖然，隨著計劃生育基本國策的實施和家庭結構的變化，家庭養老保障的功能已經弱化，但贍養老人仍然是壹種責任，也是壹種美德。同時，社會經濟發展帶來的收入增加也為家庭養老提供了經濟基礎。此外，家庭養老還可以避免西方國家過度推進社會保障帶來的家庭危機，有利於維護良好的社會倫理，促進農村社會進步。
4體制改革的目標
這壹階段實行的社會養老保險制度具有明顯的身份特征。以是否有城市戶口為標準來這樣對待農村社會問題，顯然是違背壹個基本常識的，因為中國政府是國家政府而不是公民政府。消除社會養老保險制度的城鄉差異和不公平待遇是發展趨勢，城鄉統壹的社會保障制度是我國社會養老保險制度未來發展的必然結果。
總之，農村社會保障制度的建立是壹項復雜而艱巨的工程，需要政府的大力支持和農民自身的努力。我國在幾十年的探索中積累了很多經驗和教訓，也形成了壹定的理論基礎，制定了壹系列制度和相關政策。這些系統中有許多非常有價值，但由於經濟發展條件有限，它們無法在農村地區成功實施。但要在了解現實的基礎上創造條件，加強立法和制度的準備，使這項工作步入法制化、規範化的軌道，借鑒各地區的成功經驗，做好準備工作，本著為農民辦實事的精神，從解決農民的實際困難出發，深入基層做好信息調研，進行可行性分析，註重實際，避免人力物力的浪費。同時，也要幫助農民轉變觀念，努力推進農村社會保障現代化。
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