社會保障制度改革的首要環節和核心問題是建立符合市場經濟體制總體要求的社會保障基金籌集渠道，因為按照壹定的原則和模式籌集和建立社會保障基金是社會保障制度得以建立並正常運行的前提和財力保證。
壹、我國當前基金籌集的現狀及問題方面
回顧我國社會保障制度發展的歷程，大體上可分為兩個階段：第壹階段是從新中國成立至十壹屆三中全會以前，這壹階段從1951年政務院頒布《中華人民***和國勞動保險條例》開始，在城鎮全民所有制企業和行政事業單位逐步建立了以勞動保險為核心內容的社會保障制度，這壹階段基金的籌集主要由國家和企業負擔，職工個人不負擔任何社會保障費用。第二階段是從改革開放開始，特別是十四屆三中全會提出將建立社會保障制度作為經濟體制改革的內容和目標以後，我國有步驟地進行了以養老、醫療、失業為重點的社會保障制度改革，出臺了壹系列有關養老、失業、職工醫療等方面的暫行規定，並在全國陸續選定了若幹城市作為試點，以積累經驗、發現問題，為全國性推廣奠定基礎。這壹階段在籌資方式上進行了壹步步的改革，先後實施過多種籌資方案。後來在全國大面積推行了企業職工養老金社會統籌辦法，起步階段以市縣為統籌基本單位，參加統籌的企業采取“以支定收、現收現付”的辦法。到1993年末，國有企業全部實現了市縣級以上統籌；集體企業的職工養老保險統籌達到1927個縣；外商投資企業統籌達到800多個縣。在此基礎上，國家又決定逐步提高各地社會統籌的層次，從市縣級統籌逐步過渡到省級統籌。
由此可見，經過幾年的改革，我國社會保障基金的來源和籌措方式目前正處在新舊交替的特殊階段。壹方面，舊的傳統計劃經濟體制下的資金籌措模式已經漸漸解體，而另壹方面新的適應市場經濟體制要求的籌資方式還剛剛起步，遠未達到規範化、系統化的要求。這種新舊交替的現狀導致了現階段各種相互矛盾的做法並存的局面，出現了過渡階段特有的特點，也存在明顯的問題。
首先，雖然國家不再統攬壹切社會保障經費的籌措，但國家和企業的負擔仍然很重。國家負擔重除了因為由國家財政支撐的項目如社會救濟、社會福利、優撫安置等繼續由國家負擔外，還因為國家目前還負擔著壹部分本應由三方***同分擔的社會保險費用。如目前行政事業單位離退休人員的離退休費實際上是由國家財政在負擔；雖然在“兩江”等地進行了職工醫療制度改革，但就全國範圍而言，公費醫療制度的基本框架也依然沒有實質性變化。企業在現階段的負擔仍然過重。據統計，到1993年末，全國***計有59萬戶各類所有制企業，8000多萬職工和近2000萬退休工人參加了退休費用社會統籌，分別占城鎮企業職工的60％和退休人員的80％。但就費用的籌集來源而言，絕大部分由企業統籌，個人繳費率還不足1．5％。
其次，與國家和企業負擔過重相聯系，特別是由於企業負擔過重，又導致社會保障基金收繳困難。有的地方強制性統籌甚至演變成了“友情”募集。以1993年養老保險基金的收繳情況為例，全國平均收繳率為86％，較往年下降7％壹8％，有的市、縣情況更為嚴重。基金收繳困難存在客觀原因，當前國有企業虧損嚴重，在這樣的情況下再負擔過重的社會保險費用實在難以承受，而在國家行政強制統籌收費的情況下，企業也只有采取拖欠的辦法。
第三，由於采取行政方式，按各地具體情況征收統籌基金，而統籌的範圍層次以市縣為主，省、地、縣各種規格的均有，交納統籌基金的比例和計算辦法，不同地區、不同所有制性質均存在差異，這導致出現壹個突出問題，即各地各自為政，各地方財政和企業的負擔水平極不平衡，從而社會保障的社會性未能得到充分體現，降低了統籌基金分擔社會風險的能力。
第四，基金多家負責籌集，管理體制不暢，基金籌集欠規範。目前我國社會保障基金的籌集，涉及到勞動、人事、衛生、民政、財政以及行業系統統籌部門和保險公司，特別是許多部門都錯誤地把養老保險視為壹塊肥肉，各爭壹塊，造成政出多門、多頭經辦、標準各異、業務交叉的“多龍戲水”局面，直接影響到社會保障制度的聲譽。而今年勞動與社會保障部的成立，標誌著社會保障工作將逐步走向統壹，這壹問題也將相應得到解決。
可見，從克服我國目前社會保障資金籌集上的缺點，規範社會保障資金的籌措渠道，減輕國家和企業負擔等諸多方面考慮，我國應借鑒國外經驗，建立由國家、企業和個人三方***同負擔社會保障基金的籌集模式，以給我國社會保障事業提供可靠的資金來源。
二、國家、企業、個人三方***籌基金的籌資渠道
按照三方***同負擔的原則，國家、企業（勞動者所在經濟單位）及勞動者個人都要按照壹定的方式和比例承擔社會保險基金的籌集，並且通常是以國家立法形式明確下來的。
（壹）國家財政在社會保障基金籌集中的地位和作用在社會保障基金的籌集過程中，國家財政的地位和作用是不可忽視的。長期以來，我國社會保障基金的籌集主要依靠國家財政和企業，企業在計劃經濟條件下是統收統支的，所以實際仍是財政負擔。社會保障制度改革的方向之壹是社會保障社會化，要逐步減輕國家財政的沈重負擔。因而今後國家財政在社會保障基金籌集中的作用應主要表現在以下幾個方面：
首先，它扮演的是組織者和管理者的角色。其首要任務是盡快建立和完善社會保障制度體系，搞好社會保障的立法工作以疏通、理順社會保障資金的籌集渠道，為社會保障資金提供穩定的有法律依據的資金來源。另外，作為組織者和管理者，在有關的經濟政策方面如稅收、利率方面給予社會保障事業適度的優惠，以促進社會保障事業的發展。如：根據《民政部縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》規定，對於農村養老保險基金的籌集，國家要給予政策扶持，其扶持辦法主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。
其次，要適度承擔壹部分社會保障基金的籌集。政府在社會保障基金的籌集中主要應該承擔的是那些只能由財政支撐的保障項目，包括社會救濟、社會福利、優撫安置、社區服務四項。因為社會救濟、優撫安置和社會福利屬於國民收人再分配的範疇，體現國家對達不到基本生活水平的人群及特殊人群應盡的救助責任，體現公平的原則，只能是由國家財政支付資金。而社區服務起始階段也是由財政支撐興辦的項目。以上保障項目資金的籌集是國家財政要承擔的主要部分。
除此之外，從國家財政對社會保險事業的支持角度看，國家財政主要負擔以下兩個方面：壹是管理社會保險支出的行政費用，這是因為社會保險管理機構屬於非營利性事業機構，其人員經費和公用經費開支理所當然應由財政支出。二是通過財政撥款彌補社會保險費用收支不足的部分，即在社會保險基金的籌集過程中，國家財政扮演著“最後出場”的角色，是社會保險的後盾。在社會保險基金的各個項目發生困難收不抵支的情況下，國家財政包括各級地方財政在內要給予適當補貼。誠然．社會保險基金的籌集應按照保險的原則，主要由企業和個人負擔。目前世界上多數國家采用的均是這壹方式。但社會保險壹旦出現收不抵支的情況，財政必須給予補貼。因為社會保險基金的管理是不允許出現收支不平衡的，具體而言，養老保險基金出現支付困難時。由同級財政給予適當補貼；失業保險計劃發生困難時，由地方財政給予補貼。
政府所承擔的上述社會保障基金份額是通過財政預算撥款的方式進行的。即通過國家預算的轉移性支出項目來完成，其資金的來源是政府的壹般性稅收，支出屬於國家預算支出項目。在目前未設立單獨的社會保障預算、國家財力不足的情況下，財政所能撥付的社會保障資金也受到整個國家財政收支狀況的影響。但從規範社會保障基金籌資方式角度來說，應該明確國家財政究竟應承擔多大的份額，給予哪些方面以最後補貼，並測算出這壹部分所占的比例。這對於克服我國現行社會保障基金籌集缺乏剛性、非規範化的缺點是大有幫助的。目前，我國有關專家認為國家財政應承擔的份額．比例大約是全部社會保障費用的30％壹40％（含社會福利、社會救濟基金支出在內），如果是在這個比例之間，國家的負擔應該說是有所減輕的。這裏還有壹點值得說明，財政所承擔的社會保障份額並非僅僅指中央財政，也包括各級地方財政在內，如失業救濟發生困難即由地方財政予以補貼。
由此可見，在社會保障基金的籌集中，國家主要承擔的是那些只能由國家財政支撐的保障項目如社會救濟、社會福利等，至於社會保險基金的籌集，國家只作為支持者、後盾的角色出現，主要還是依靠企業和職工個人。
（二）企業和個人在社會保險基金籌集中的責任和義務
在三方***同負擔社會保障基金的原則下，勞動者所在經濟單位（企業）和勞動者個人必須按照自己的承受能力承擔相應的社會保險基金份額。根據我國社會保障制度改革的總體目標和要求，我國要逐步采取由企業與個人***同負擔社會保障費（稅）的辦法，並實行養老、醫療保險的社會統籌與個人帳戶相結合。社會保障費（稅）將成為我國社會保險基金的主要來源。
由企業和個人***同負擔社會保險費，具體操作辦法是；首先，由職工所在企業單位和職工本人以工資總額為基數，按照規定的比例向社會保險管理機構交納社會保險費。然後，在企業為職工交納的社會保險費中提取壹定比例，形成統籌基金，以體現社會保險的社會互助性質，職工個人交納的社會保險費及企業為職工交納的社會保險費的另壹部分則記人職工個人帳戶。其中，統籌基金主要用於實行個人帳戶之前已退休或即將退休的老年人的退休金或醫療費。個人帳戶主要用於職工個人養老金或醫療費的支付。至於企業和個人所承擔的具體比例各項基金有所不同：
1、養老保險基金的籌集比例 1995年3月，國務院下發了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，要求各地區按照國務院推薦的兩個城鎮企業職工養老保險制度改革方案中的壹個方案改革本地區的企業職工基本養老保險制度，兩個方案對我國養老社會保險基金的籌集渠道及基金的設立作了具體規定。各地按所選方案規定的比例迅速組織了基金籌集工作。到目前為止、已有22個省、市、區出臺了社會統籌與個人帳戶相結合的改革方案、全國已有61．7萬戶企業、8738．2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費用社會統籌、總覆蓋面約為1．2億人。據不完全統計，1996年城鎮企業基本養老保險基金收入達1020億元。但兩種方案的實施也導致出現了全國各地個人帳戶比例、企業繳費比例、管理層次和待遇支付標準的不同，為此於1997年8月國務院公布了《關於建立統壹的企業職工基本養老保險制度的決定》，要來各地按照新的統壹的方案盡快實現並軌。方案重新規定企業和個人的承擔比例。
新方案規定，企業繳納基本養老保險費的比例，壹般不得超過企業工資總額的20％（包括劃人個人帳戶的部分），少數省、自治區。直轄市因離退休人數較多，養老保險負擔過重，確需超過企業工資總額的20％的，應報勞動部、財政部審批。個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低幹本人繳費工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8％。有條件的地區和工資增長較快的年份，個人繳費比例提高的速度應適當加快。同時規定，按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人帳戶，其余部分從企業繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至3%。
從上述新方案規定可以看出以下幾點：規定了企業總的社會保障負擔水平，這有利於減輕國有老牌企業的負擔，為消除企業之間負擔畸輕畸重的不公平現象提供了依據；在企業和個人承擔的份額中，隨著個人負擔份額的逐年提高，企業負擔呈逐年下降趨勢。這體現了減輕企業負擔、發揮個人在籌資中的作用的精神。
2、醫療保險費用的籌集比例 由於我國原有的醫療保險制度（公費醫療制度和勞保醫療制度）缺乏合理的醫療經費籌措機制和穩定的醫療費用來源、因而長期以來，我國壹直存在著職工醫療經費緊張的問題，而另壹方面有限的醫療資源又浪費驚人。經濟體制改革以後，國家組織在江蘇鎮江和江西九江兩地先行進行了職工醫療制度改革試點。1996年4月開始，試點又逐步擴大到57個城市。這些試點均采用了建立社會統籌醫療基金與個人醫療帳戶相結合的醫療社會保險制度，其資金來源由用人單位和職工個人繳納兩方面構成。
用人單位繳納的比例，“兩江”均規定改革之初以本單位在職職工工資總額與離退休人員費用總額之和為基數，暫按10%提取。今後根據經濟發展和實際醫療費用水平變化適時調整。職工個人繳納的比例，改革起步時暫按本人年工資總額的1％繳納，今後隨經濟發展和工資增加逐步提高。為不過多增加職工負擔，職工個人繳納醫療保險費，應在增加工資的基礎上進行。
職工個人和用人單位按上述比例繳納的醫療保險費要按壹定比例分別進行社會統籌醫療基金和個人醫療帳戶。鎮江市職工醫療制度改革實施方案規定個人醫療帳戶中的基金來源於三個部分：壹是職工個人按年工資總額的1％繳費部分，二是用人單位按職工個人年工資總額10％提取的醫療保險基金，要按不同比例（45歲以上和45歲以下）計入個人醫療帳戶；三是用人單位按退休人員個人年退休費用10％提取的醫療保險基金，其中壹半劃入個人醫療帳戶。用人單位為職工繳費的其余部分及用人單位按退休人員個人年退休費用10％提取的醫療保險基金的另壹半則進入社會統籌醫療基金，由當地社會保險機構集中調劑使用。九江市對個人醫療帳戶及社會統籌基金的來源也有類似規定。
事實證明，新的醫療保險制度很好地落實了醫療保險基金的籌集渠道問題，所以它既可以滿足生病職工的醫療需要，同時也可以避免藥品浪費等問題，提高了醫療資源的使用效益。
3．失業保險基金的籌集比例 我國的失業保險制度是在1986年7月國務院發布《關於國營企業職工待業保險暫行規定》之後逐步建立起來的。失業保險建立至今，發放了大量失業救濟金和醫療費，並建立了壹系列轉業訓練基地、生產自救基地，對解決我國失業人員基本生活問題起到了較好的作用。
目前，失業保險基金的資金來源主要是企業繳納的失業保險費。企業要按本單位職工工資總額的0．6％壹l％向社會保險機構繳納失業保險費，具體的繳費費率由企業所在地（省、自治區、直轄市）社會保險機構根據本地的失業狀況確定；失業保險計劃發生困難時，由地方財政給予補貼。職工個人不繳納失業保險費。
從世界上大多數國家的情況來看，失業保險基金的籌集均不同於養老保險，它壹般都是由政府和企業（雇主）負擔，職工個人不交納或只交納名義上的失業保險費，但鑒於我國目前及今後的人口和就業壓力，我國宜拓寬失業保險基金的籌措渠道，按照三方***同負擔的原則籌集失業保險基金，起步階段職工個人所繳納部分可以采取較低的比例，不致給職工個人造成負擔。
綜上所述，在社會保障基金的籌集中，國家主要是通過財政撥款的方式來支撐、支持社會保障事業，企業和個人要按壹定比例繳納各種社會保險費。社會保障基金主要來源於這兩條渠道，由三方***同負責。那麽如何才能明確體現三方的權利與義務、規範三個行為主體的行為、保障三方嚴格履行自己的職責？這除了加強各項社會保障的立法、執法、宣傳工作力度之外，將社會保障基金的籌集納入國家預算進行統壹管理，能從根本上有助於問題的解決。
三、社會保障基金的籌集應統壹納入國家預算
目前，我國雖然已經確立了國家、企業和個人三方***同負擔社會保障費用的原則，並且已著手在養老、醫療等項目上實施或試點，但現在納入國家預算的僅僅是由國家財政直接撥款的保障項目，如社會救濟、社會福利、軍人撫恤及行政事業單位的社會保障，並且行政事業單位的社會保障經費雖然包括在預算內，但與行政事業單位的經常性支出混淆不清。至於企業職工社會保障基金的收支，包括企業職工養老保險、失業保險及住房公積金等各項社會保障基金目前都由其主管部門管理，這部分社會保障基金目前還屬於預算外資金範疇。這種局面在壹定程度上造成了資金管理的混亂，致使各項基金提取的比例以及管理請水平偏高，結余投資運營混亂，流失、挪用、浪費現象時有發生。據調查，陜西省5年內***動用了養老保險基金2．5億元。因此，為了保證國家、企業、個人各方籌集的社會保障基金能專門用於社會保障事業，必須盡快改變目前預算內、外分散管理的格局，將社會保障資金統壹納人國家財政預算管理。
統壹納入財政預算管理，就必須單獨建立社會保障預算，為此，首先要將現行的由經常性預算和建設性預算組成的復式預算改為由政府公***預算，社會保障預算和國有資產經營預算組成的三式預算，並重新劃分收支。將社會保障方面的收支全部納人社會保障預算統壹核算、統壹管理，也包括目前尚未納人、屬預算外資金的部分社會保障收支。社會保障預算和政府其他預算之間必須保持相互獨立，特別要註是不得將社會保障收人用於彌補政府公***預算赤字或挪作其他用途。關於這壹點是許多國家在實施社會保障預算實踐中得出的普遍經驗。
其次要確定社會保障預算收人的來源。社會保障預算的收人主要來源於三方面：壹是國家按照三方***同負擔的原則面向全社會征收的社會作障稅，目前我國是按照這壹原則征收各類社會保險費；二是政府的社會保障撥款；還有社會保障基金積累部分的投資收益。社會保障稅由財稅機關會同勞動保險業務部門根據社會保障工作需要和可能***同制定其稅率、征收範圍，分別由個人和用人單位繳納；政府社會保障撥款即應由國家財政負擔的社會保障支出可直接從政府公***預算劃轉；投資收益是政府將社會保障基金的收支余額用於投資所獲收益。
同時還要確定社會保障預算支出項目。社會保障基金必須專款專用，主要用於撥付給勞動保險部門建立各項社會保障基金，具體包括養老保險基金支出，失業保險基金支出，工傷保險基金支出，醫療保險基金支出以及社會福利基金支出，社會救濟支出等項目。各項基金的金額。應由財政部門納入社會保障預算統壹安排。
最後是關於社會保障預算的收支平衡問題。建立統壹的社會保障預算必須保持收支平衡。社會保障預算不同於政府其他預算，壹般不得發生赤字。若發生赤字，應提高社會保障稅的稅率或重新調整社會保障支出的範圍和標準，或者增加政府的社會保障撥款，以保證預算的平衡。而社會保障盈余應開展運營，主要用於購買國債以及銀行儲蓄，也可用於政府擔保的投資項目，以確保社會保障資金的保值增值。
將全部社會保障資金統壹納入國家財政預算，有利於強化對社會保障基金的管理，但也還必須解決相關的壹些問題。如必須有相應的社會保障法律法規出臺，作為準繩；要協調、規範社會保障各管理部門的職責和工作。最主要的是要改繳納各類社會保障費為統壹的社會保障稅，並解決社會保障基金統籌層次過低問題。關於以社會保障稅取代目前的規費形式已有許多文章述及，這裏不再贅述。社會保障基金統籌層次過低問題的解決取決於幾個方面的因素：壹是社會保障稅的開征，按統壹的稅率征稅，統壹各地基本保障水平，有助於問題的解決；二是各地經濟及社會保障事業本身的發展速度、程度。目前國家已決定統壹全國基本養老金收繳比例，這對於解決統籌層次過低問題是壹大突破。相信隨著整個社會保障制度改革的進壹步深入，上述壹系列問題將逐步得到解決，規範化的社會保障資金籌集渠道將逐步確立。
綜上所述，為了適應社會主義市場經濟體制的總體要求，今後我國社會保障基金的籌集將按照三方***同負擔的原則，主要依靠兩條渠道：壹條是社會保障稅收人，它來自用人單位和職工個人按壹定比例***同繳納的社會保障稅；壹條是國家財政的轉移性支出，它來自於國家的壹般性稅收收入。其中，社會保障稅將逐步成為我國社會保障基金籌資的主渠道，而財政則構成我國社會保障基金的堅強後盾。上述兩條籌資渠道均應統壹納入國家財政預算，建立社會保障預算進行管理和監督。
養老保險與商業保險的區別
1、原則不同。基本養老保險是國家通過立法建立並實行的壹種社會制度，是政府行為。具有保障性、強制性、互濟性、福利性和社會性；商業保險是由保險公司經營，以自願方式，通過投保人和保險人之間的合同建立權利和義務的關系，屬企業行為。
2、性質不同。基本養老保險具有非盈利性質，它以國家財政作後盾，養老保險基金的支付風險責任由國家和政府承擔；商業保險以盈利為目的，盈虧自負。
3、對象不同。基本養老保險的對象是法律界定的公民勞動者；商業保險是以自然人或全體公司為對象。
4、作用不同。基本養老保險的作用在於保障勞動者在喪失勞動能力和退休後的基本生活；商業保險則按合同規定的權利義務運營。
5、水平不同。基本養老保險的保險水平考慮勞動者原有生活水平、社會平均消費水平以及國家財政承受能力，還要隨物價上漲調整；商業保險按投保人繳費多少確定保險水平，不考慮物價、通貨膨脹等因素。
6、立法範疇不同。基本養老保險屬國家勞動立法範疇；商業保險是企業的金融活動，屬經濟立法範疇。
總之，國家法定養老保險與商業保險有著嚴格的區別，但兩者並不對立，也不存在競爭關系。商業保險是對國家法定養老保險的有益補充。任何應參加法定養老保險的法人或個人，均不得以已經參加商業保險為理由而拒絕參加法定養老保險；商業保險公司及其雇員亦應按規定參加法定養老保險。
社會保障制度的內容
社會保障制度是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等壹系列制度的總稱。現代國家最重要的社會經濟制度之壹。作用在於保障全社會成員基本生存與生活需要，特別是保障公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時的特殊需要。由國家通過國民收入分配和再分配實現。由社會福利、社會保險、社會救助、社會優撫和安置等各項不同性質、作用和形式的社會保障制度構成整個社會保障體系。現代國家必須制定社會保障法律規範，保證社會保障制度真正得到貫徹實施。包括以下幾個方面：
（1） 社會保險制度。指由國家依法建立的，使勞動者在年老、患病、傷殘、生育和失業時，能夠從社會獲得物質幫助的制度。
（2） 社會福利制度。廣義上與社會保障同義，狹義上指由國家或社會在法律和政策範圍內向全體公民普遍地提供資金幫助和優化服務的社會性制度。
（3） 社會救濟制度。指國家通過國民收入的再分配對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。
（4） 社會優撫制度。指國家依法定的形式和政府行為，對有特殊貢獻的軍人及其眷屬實行的具有褒揚和有待賑恤性質的社會保障制度。