壹，基本養老保險制度面臨的問題和困難
經過十幾年的改革和發展，養老保險制度在統分結合方面取得了很大進展，積累了壹定的基金，保證了養老金的及時足額發放，維護了社會穩定，促進了經濟發展。但同時也存在壹些問題和困難，主要包括:
1.擴大基本養老保險制度覆蓋面。長期以來，養老保險制度主要覆蓋國有企業。目前，國有企業的員工數量在逐漸減少，而非國有企業的員工數量卻在迅速增加。無論從建立統壹的勞動力市場、免除非國有企業職工後顧之憂的考慮，還是從非國有企業職工年輕的考慮，參加社會養老保險有助於減輕國有企業乃至國家的養老負擔，都需要盡快擴大養老保險覆蓋面，制定切實可行的參加養老保險的政策和工作措施，盡快實現基本養老保險“廣覆蓋”的目標。
2、提高養老基金的整體水平，增加抗風險能力。目前，養老保險制度的統籌範圍主要在縣級，層次太低。社會保險制度固有的社會經濟性受到制約，分散風險的功能大大削弱。在統壹的養老保險制度中，壹個重要的任務就是取消縣級統籌，甚至市級統籌和行業統籌，最後過渡到省級統籌。但提高統籌層次涉及的利益格局和權益復雜，需要深入調查研究，制定積極穩妥的政策措施。近期尤其要重點研究如何在省級統籌範圍內盡快統壹繳費費率和養老待遇，如何通過補充保險緩解經濟發展和收入水平差異造成的地區間甚至行業間養老待遇扭曲，實現基本養老保險事實上的省級統籌，而不僅僅是形式上的省級統籌。
3.在合理費率的基礎上有效解決養老基金的籌集手段問題。按時足額繳納基本養老保險基金是至今沒有解決的難題之壹。壹些經營困難的國有企業嚴重拖欠養老保險費；壹些外資企業和其他非國有企業拒不繳納養老金的情況時有發生，僅靠行政手段籌集資金的有效性越來越低。為保證養老保險制度的正常運行和基金調劑的客觀要求，滿足提高統籌層次的需要，應在盡可能合理確定和統壹費率的基礎上，保證《社會保險費征繳暫行條例》的有效實施，並通過地方立法賦予社會保險費征繳單位法律強制手段，提高基金征繳率，保證基金來源的穩定可靠。
4.科學合理界定“轉化成本”的必要範圍和支付補償方式。在新經濟體制轉軌過程中，不可避免地會衍生出“轉型成本”或“隱性債務”。如果這個歷史債務不是由政府來承擔，而是由養老保險基金來承擔，可能會導致養老保險制度從費率界定、基金征繳到運營監管都出現規則不壹、機制不全、約束軟化的情況。目前壹些地區利用養老保險基金承擔支付養老金以外的各種社會職能，就是這種情況的反映。因此，除了加強基金管理，還必須嚴格界定“轉型成本”和養老基金的支出範圍，尋求有效的歷史欠賬補償方式，確保制度安全。
5.積極發展補充養老保險，建立多層次養老保險體系。為了健全和完善養老保險制度，各地區、各有關部門要在國家政策指導下大力發展補充養老保險，改善老年人的退休生活。政府有關部門應給予必要的政策支持，積極鼓勵發展企業補充保險、職工互助保險、個人儲蓄保險、商業保險等各類補充保險，逐步建立多層次的養老保險體系，既體現市場效率原則，又為國家減輕負擔、保障制度安全創造有利條件。
二，問題的原因和根源
養老保險制度出現問題的原因是多方面的，包括養老保險基金的供給和養老金的需求。既有制度設計的原因，也有具體操作的原因；既有歷史原因，也有現實原因；還有壹些其他的特殊原因。具體來說，有以下幾個方面:
1，養老保險制度設計目標與制度運行機制的不適應。“統賬結合”的養老保險制度最初是通過個人賬戶基金和社會統籌基金的積累(或部分積累)來防止老齡化高峰到來時養老保險基金的支付危機。但由於歷史欠賬沒有得到補償，新征收的養老基金大部分將用於支付退休人員的養老金。每年積累的資金約為幾十億元至6543.8+00億元，而歷史上留下的資金缺口約為2萬億至3萬億元。按照現在的積累規模，大概需要兩三百年。世界銀行在極其嚴格的制度前提下做出的樂觀估計也需要100年左右。因此，不難想象，由於制度設計目標與制度運行機制不相適應而衍生的前期籌資積累與現收現付運行機制並存，必然導致養老保險制度運行中的諸多矛盾和問題。
2.養老保險制度的運行前提與實際經濟條件之間的矛盾。這種部分預撥積累的養老保險制度，要求養老保險費的繳費率在較長時期內必須高於其實際支付需求，制度才能向設計目標邁進；需要具備較高資金歸集、投資運營和財務管理能力的基金機構，實現養老基金的流動性、安全性和效率性；我們需要壹個完整健全的資本市場和穩定有序的宏觀經濟秩序，讓日益積累的資金安全順利地進入回報更高的產業領域；還要提高行政能力，完善社會監督機制。然而，中國目前正處於體制轉軌、經濟轉型和結構調整的關鍵時期。國企職工老齡化，養老醫療、失業再就業等負擔越來越重。同時，作為資本稀缺的發展中國家，需要降低勞動力成本來吸引外資。此外，金融體制改革還相對滯後，資本市場處於起步階段，宏觀經濟變量相對較多，行政管理和社會監督能力還比較薄弱。長期積累的資本仍然缺乏安全有效的保值增值渠道和手段。從長遠來看，前期籌資積累模式對社保部門的工作壓力和要求是前所未有的。
3.分散風險的初衷與風險因素增加的真實矛盾。“統賬結合”的制度模式，尤其是個人賬戶的設置，是為了分散老年社會到來時的養老風險。但在現實中，社保經辦機構挪用個人賬戶資金保障支付，從而形成“空賬”風險。而且，即使個人賬戶積累實賬，也只有按照銀行利率計息的增值率與職工工資增長速度完全同步，才能實現或達到制度本身設計的目標替代率。兩者能否數十年如壹日保持壹致還是未知數，這無疑增加了系統運行的風險。在未來幾十年的體制轉軌和經濟轉型的劇變期，宏觀經濟風險將始終存在。這些都是社保部門要盡量避免的風險。
4.均衡負擔的現實需求與“馬太效應”機制的內在沖突。退休養老金由企業或單位福利向社會保險轉變，最基本的出發點是平衡單位之間甚至地區之間的養老負擔。但目前積累的養老基金主要集中在壹些人口構成相對年輕、經濟相對發達、職工個人收入相對較高的地區。相反，在那些工業基礎比較老、職工年齡構成老化的地區，養老基金積累不多，甚至入不敷出。因此，越是老工業基地、從業人員老齡化和結構調整負擔重的地區，越應該提高養老保險費的收繳率，以應對不斷增加的養老金支付壓力，而越是新興城市或行業、從業人員年輕和經濟增長迅速的地區，反而可以保持更合適的養老保險費籌資比例。雖然可以通過實行省級統籌來緩解這壹矛盾，但由於個人賬戶強化的與個人利益直接相關的區域利益格局，以及省級統壹的費率、待遇和資金有效轉移，這壹矛盾仍然很難，必須盡可能地解決和實現。
5.制度統壹原則與利益分化機制的矛盾。實行“統賬結合”的養老保險制度，即使省級統籌後，個人賬戶通常也是建在市級，由市級社保機構對參保個人負責。在這種情況下，省級社保機構調劑資金將異常困難。因為:第壹，在養老金有結余的城市，基金積累額以職工個人名下個人賬戶的形式被客觀化。其次，壹個地區養老基金的盈余和赤字受多種因素的影響，包括當地繳費基數的準確性、繳費費率的確定、覆蓋面的大小、征繳率和養老金替代水平等。除了養老金負擔，其間的任何隨機行為都可能改變養老保險基金的盈虧。第三，養老金結余的調整方式也會造成結余上繳地區和缺口地區等待資金分配的負面因素，導致基金征繳率下降。積極化解這些矛盾，對於社保部門來說，無疑是壹項艱巨的任務。
三、養老保險制度改革的出路和對策
面對養老保險制度存在的困難和問題，為保證制度的長期運行，促進社會養老保險的可持續發展，應重點采取以下措施:
1.進壹步擴大養老保險覆蓋面。根據中國憲法，所有勞動者都有權享受社會保障制度。目前，我國養老保險不僅覆蓋國有企業、集體企業和部分事業單位，還覆蓋部分事業單位、集體企業、外資企業、私營企業和個體經濟組織的職工。大多數政府官員沒有真正進入養老保險範圍；占全國總人口80%的農村人口的養老保障問題尚未解決。從我國是壹個人口眾多的發展中國家和目前的生產力發展水平出發，研究制定符合國情的養老保險辦法，如養老保險的範圍、項目、費率、水平等，按照權利義務對等、具有強制性的原則，調動各部門、各方面的力量，進壹步擴大養老保險的覆蓋面。這樣，擴大後的養老基金就可以用來彌補目前的養老基金缺口，從而增強養老基金的支撐能力。
2、繼續完善養老保險制度，防範和化解養老保險制度的各種風險因素。作為壹項長期的養老保險制度，其面臨的經常性風險主要包括:資金來源和財務機制中的不確定因素，其中主要是企業能否按時足額繳費；目前運行中的社會統籌基金和個人賬戶基金“混業”管理，導致基本養老金收支模糊狀態；退休費用長期透支個人賬戶資金；基本養老保險制度負擔的額外社會負擔的增加，如提前退休；養老保險基金的投資運營風險。
為了預防和化解制度中遇到的各種風險因素，社保部門應高度重視，主動應對，完善制度。主要包括:賦予社會保險費征繳單位嚴格、權威的征繳責任，強化征繳手段，提高養老基金征繳率；加強養老保險基金的管理和監督，確保基金的保值增值；完善養老保險制度，按照科學合理的原則確定養老保險費率；在保證長期經營和可持續發展的前提下，逐步建立個人賬戶，減少和避免個人賬戶的長期透支；嚴格科學制定享受養老保險待遇的年齡和繳費年限條件，根據社會發展適時提高退休年齡；快速建立基本養老保險制度風險監測指標體系和預警機制。
3.可以采取變現部分國有資產補充養老保險基金、調整財政支出結構等財政措施，開辟補充和增加社會養老保險基金的新渠道。實現部分國有資產補充社會養老保險基金的原因有兩個，即過去在計劃經濟時期，長期實行低工資政策，職工的工資收入不包括補償勞動力需求的各種社會保險費用。進入企業利潤的社會保險費全部上繳國家，國家將其中壹部分或大部分轉為國有固定資產，使社會保險費凝聚在國有資產中。另壹方面，隨著體制轉軌和經濟轉型，政府投資將逐步退出競爭性領域，國有股減持、中小企業拍賣、國有土地出讓等也為補充養老基金提供了現實條件。這不僅補充了基金缺口，解決了養老金供求矛盾，也體現了國家舉辦養老保險事業的政府責任。
根據理論和國際經驗，養老保險的轉型成本和部分債務應由政府承擔，這有利於制度的健康發展。通過財政手段，主要包括:(1)，調整財政支出結構，劃撥到補充養老保險基金；(2)作為新的稅源，可以考慮對高收入社會階層征稅，如遺產稅、利息稅等，收入全部直接轉入基金；(3)發行長期(償還期大於10年)專項社保債券；(4)可以考慮發行社保彩票，籌集養老資金。
4.開辟養老保險基金投資的新渠道。在養老保險制度改革的目標、模式乃至更具體的政策組合明確之後，改革成敗的關鍵無疑取決於改革後的管理體制是否有效，尤其是基金能否得到有效的使用、保值和增值。根據國際經驗，保險資金的投資比例壹般為:公司股票60%，公司債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，不動產3%。我國養老保險基金可以采取多種投資方式，甚至可以借鑒智利的經驗，將基金委托給多個民間部門運營並引入競爭機制，委托給銀行、信托投資公司、基金會、保險公司等符合保值增值運營條件的機構。
5.積極構建多層次養老保險體系。為有助於分散保險責任，適應人口快速老齡化的需要(本文屬於秘書之聲，更多文章請訪問www.wm338.com)，增強企業凝聚力，提高退休人員生活水平，政府鼓勵以企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險、職工互助補充保險、商業人壽保險和家庭養老等形式實施補充養老保險，逐步建立多層次的養老保險體系。
總之，要繼續完善社會養老保險制度，加強社會養老保險執法，積極推進社會化管理服務。壹個適合城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人賬戶相結合，權利義務相對應，管理服務社會化的養老保險制度必將建立起來，為社會主義市場經濟體制的建立和改革、發展、穩定的大局作出應有的貢獻。