公共政策視角下的中國人口老齡化研究
[摘要]本文回顧了人口變化，特別是“嬰兒潮”帶來的問題，以揭示中國人口老齡化的含義。在“經濟國家轉型期”的整體公共政策框架下，重新審視老年人的家庭結構、生活方式、長期護理需求和社會責任。同時，還通過對2006年《中國老齡事業的發展》白皮書及相關研究的分析，考察了老年人收入保障、醫療保健和個人社會服務的發展情況。在聯合國實施的積極老齡化政策框架下，進壹步討論了老年人的就業、教育和生活方式。最後，討論了與實現國家明確目標相關的政策、實踐和理論問題。文章強調，應該考慮個人、家庭、從業者和決策者的作用，以便為老齡化做好充分準備。
[關鍵詞]中國，老齡化，公共政策，社會福利與服務，養老
壹.前言
作為人口變化的重要過程，中國的老齡化問題具有人口基數大、爆炸式增長的特點，政府采取了計劃生育來應對。如今“嬰兒潮”壹代開始步入老年，後果就是社會快速老齡化，壹些社會問題也隨之出現。現在中國的家庭結構是4-2-1的倒金字塔結構。從老年人生活中的長期護理需求(LTC)來看，現在年輕壹代的壓力很大。但是，由於去政治化的“經濟國家”(，即壹個政策體系的首要目標和首選手段的指南)的總體公共政策和改革開放政策的實施(陳，1996)，中國積累了大量的資源，因此有能力處理這類問題。但與此同時，改革不可避免地帶來了另壹個去經濟化的過程，即隨著經濟的發展，政府的角色開始轉變為社會服務的提供者(經濟國家轉型期)(陳，2004)。隨著人口老齡化負擔的日益加重，社會“撫養比”不斷上升，被認為是中國經濟發展和致富目標的壹大障礙。況且，在中國(尤其是城市)，人們通常很早就退休，所以退休後很長壹段時間內，他們對社保和醫保的需求非常重要。但現在中國在這方面的條件還很有限，與美國和壹些發達國家相比還處於落後水平(不考慮福利項目上的壹些實質性差異)。通過回顧中國面臨的挑戰和機遇，從中國自身的角度揭示人口老齡化的含義，旨在通過了解中國獨特的內部關系，闡明中國為應對老齡化問題所采取措施的現狀，從而確定相關的重要課題，供研究、實踐和政策制定參考。
第二，中國人口老齡化和人口爆炸。
新中國成立後的30年，中國基本不存在外來移民或移居國外的問題。中國與其他發展中國家和新興工業化國家壹樣，正在經歷社會經濟發展過程中的快速人口轉變，即從高死亡率和高出生率階段向死亡率下降和預期壽命延長(由於醫療條件和生活水平的改善)同時保持高出生率的階段轉變。這壹時期(50年代至60年代)的特點是人口增長率高。新中國成立後的人口高增長時期，恰逢二戰後美國等發達國家的“嬰兒潮”，但在人口轉型過程中，中國的人口增長更快、規模更大。然而，在這壹發展時期，高度政治化的總體公共政策過分強調了政治在經濟中的能動性(陳，2004)。當時馬爾薩斯的人口論被全盤否定，但沒有更好的辦法解決這個問題。結果，無限制的人口增長率超過了計劃的經濟發展，這後來成為政策制定中越來越令人頭痛的問題。最後，在隱性失業和其他相關問題的壓力下，特別是“上山下鄉”作為解決失業問題的權宜之計的失敗，中國政府終於醒悟過來，嚴格執行計劃生育政策，以降低人口增長率，尤其是城市的人口增長率，甚至不惜“矯枉過正”。
嚴格控制人口增長和實行計劃生育政策是20世紀70年代末以來中國人口政策的特點。這樣的政策有助於降低擁擠城市的出生率，但同時也加快了中國進入老齡化社會的步伐。正如很多人所說:中國還沒有準備好應對人口老齡化。20世紀末，我國60歲以上老年人口比例超過10%。按照國際通行標準，中國人口年齡結構已經開始進入老齡化階段(中國國務院，2006)。
我們可以從很多方面看到中國在應對老齡化社會問題上的不足。第壹類是中國“嬰兒潮”時期出生的人，他們剛剛達到中國法定退休年齡(男性60歲，女性55歲)。這個群體的龐大規模和他們的需求是對整個社會的嚴峻考驗，影響著社會的方方面面。此外，他們的家庭、社區、相關系統和勞動力市場都將受到這個快速“老齡化”社會的影響(Frazier，2006)。
第三，家庭結構和長期護理需求
計劃生育政策給中國的家庭結構帶來了巨大的變化。傳統的中國家庭多子多福，四世同堂。然而，隨著城市化和現代化，這種家庭結構正在逐漸消失(陳，1996)，人口老齡化使中國的人口結構變成了倒金字塔結構。現在在中國，典型的家庭結構(尤其是在城市)是壹個孩子，父母兩個，四個爺爺奶奶爺爺奶奶，現在醫療條件好了，也許爺爺奶奶還活著。此外，現代生活，特別是城市生活，使得幾代人很難(盡管不是不可能)生活在壹個屋檐下，這使得獨生子女更難照顧年邁的父母和祖父母。隨著越來越多的“空巢”家庭，中國人再也不能想當然地認為他們的傳統生活方式和家庭結構是理所當然的，這對困在老弱病殘中的老人產生了很大的影響。在這裏，我們可以讀到壹篇現實的報道。本報告是關於2000年在中國20個不同省市調查的20，255名老年人的潛在護理需求。根據該報告，約有65 438+0/3(城市地區35%，農村地區29.6%)的85歲及以上老年人需要日常護理(裴，2007年)。
但值得註意的是，對於中國的政策制定者、理論家和普通民眾來說，無論多麽需要傳統的居家護理，都不是應對人口老齡化潛在護理需求的唯壹途徑。隨著中國經濟改革和市場經濟的發展，人們可以從市場上獲得幾乎所有他們需要的資源，包括長期護理在內的老年人服務也可以從市場上獲得。所以，只要妳有壹定的經濟支付能力，這樣的問題是可以解決的。以下兩個例子簡要說明了這種情況。
我曾目睹中國壹位富商在2008年對壹個全球播出的衛星電視節目說，他用高薪為年邁的母親雇傭了三名家庭護理員。護士們為老人提供無微不至的長期護理。雖然這些都不是他親自做的，但這並不妨礙他做壹個孝子，全心全意。最終，她的母親安詳去世，百萬富翁盡孝道。
筆者也看過壹個真實的報道。在農村，壹個84歲的老太太，無兒無女，房子破舊，沒有家人，生活非常艱難。她在這樣的環境中度過了晚年。這種情況令人震驚。
對比這兩個真實案例，前者當然是大家所期待的，但似乎並不是國內大部分老年人都能享受到，因為成本太高。也許中國沒有人願意看到第二種情況的可憐老人的處境，但社會不能忽視這樣壹群處於社會底層，生活貧困的老人。因此，需要仔細研究公共和社會戰略應如何處理這類問題。
四。社會福利和經濟轉型
新中國成立後，作為“經濟國家”(陳，1996)，職工福利要麽由所在工作單位管理，要麽由當地政府相關部門代理，而在農村則由人民公社生產隊管理。由於當時的計劃經濟使每個人的生活水平都處於很低的水平，普通大眾的養老保障需求並沒有顯得特別突出(陳，2004)。得益於當時中國人口相對年輕，雖然當時的政治願望是在經濟上趕上發達國家，但在轟轟烈烈的政治運動，即所謂的階級鬥爭下，經濟倒退的事實被掩蓋了。
自20世紀70年代末文化大革命結束以來，以鄧小平為首的新中國領導層大膽實施新的總體公共政策，將重點從階級鬥爭轉向經濟建設，並通過改革，希望找到國家發展困境的出路，同時迅速提高自身的經濟實力。首先，經濟改革需要做的是改革國企中的福利制度，因為這些制度阻礙了社會公平競爭和工作效率。原有的單位福利制度曾被認為是中國社會主義的最大優勢，但卻是經濟改革的障礙。它的特點是大家都端著“鐵飯碗”，壹起吃“大鍋飯”，這是當時中國經濟蕭條的直接原因。筆者曾指出，中國的經濟改革就是福利制度的改革(陳，2004)。中國的改革更多的是將福利供給體系分離出來，而不是像西方福利改革所期望的那樣與經濟結合起來。中國希望通過這種方式確保企業專註於經濟發展，從而提高企業的市場活力，提供更加公平的競爭基礎。從經濟的角度來說，政府本來把所有的資源集中起來，然後通過計劃來分配，這就是計劃經濟。現在是通過收統壹稅來調節。壹個獨立的社會保障體系是建立在風險分散機制的基礎上的，但壹個機制本身並不能保證好的結果。比如，很多原來在國有單位工作的人，因為國企改革，也就是體制因素而下崗(Hassard et al .，2006)。當時完善的福利制度還沒有建立起來，他們原有的福利隨著下崗和脫離社會保障體系而消滅。
就像歷史上的每壹次經濟和社會變革壹樣，中國的經濟改革也有贏家和輸家。在鄧小平“讓壹部分人先富起來”的政策下，最大的贏家無疑是敢於冒險和創新的企業家。在經濟快速轉型時期，壹些人利用制度的不完善，通過特殊關系甚至非法手段鉆制度的空子，在他們向市場轉型的過程中侵吞國有和集體資產。對於壹些普通人，包括剛剛進入退休年齡的人來說，他們最大的損失是改革後單位保障制度與社會獨立的社會保障制度之間曾經存在的差距，使他們處於尷尬的境地。幸運的是，中國政府正在努力彌合這壹差距。
中國經濟的全面改善是實施新的全面公共政策和改革(包括對外開放政策)的結果。但是，擁有豐富資源和強大國力的國家也必須著力處理許多社會問題，如人口老齡化。與經濟改革初期相比，中國的總體公共政策已經從最初的註重保護企業的經濟發展轉變為註重社會保護(Whiteford，2003)。這是壹個信號，所有的人在回歸改革之前都是有保障的。但與以往不同的是，中國現在希望在更有活力、更發達的經濟基礎上，建立全新的國家安全體系。與此同時，全國都在關註，在鄧小平采取“讓壹部分人先富起來”的市場經濟政策後，下壹步的“全面富裕”能否及時實現。在這種情況下，研究中國的老齡化社會政策更有意義。
《中國老齡事業的發展》白皮書反映了國家滿足65438+4.4億60歲以上人口(占2005年底總人口的11%)需求的總體公共政策變化，承認國家發展不平衡，明確了國家保障老年人口合法權益的責任，同時給出了中國政府探索的報告。白皮書中反復重申了國家的目標，即“國家重視和珍惜老年人的知識、經驗和技能，尊重他們的優良品德，積極創造條件，發揮老年人的專長和作用，鼓勵和支持老年人融入社會和繼續參與社會發展”(中國國務院，2006年，第二節)。我)。20年來，全國人大及其常委會、國務院及其有關部門頒布了200多部老齡法律、法規、規章和相關政策，初步形成了以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》為基礎，包括相關法律、行政法規、地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章和相關政策在內的老齡法律法規和政策框架。1996，12年2月12日，國務院成立全國老齡工作委員會，統籌規劃、協調指導全國老齡工作，研究制定老齡事業發展戰略和重大政策，協調推動有關部門實施老齡事業發展規劃，指導、監督、檢查各地老齡工作。建立了老齡事業統計指標體系和老齡統計工作體系。自20世紀80年代以來，已進行了三次全國老年人口調查，為老齡事業的科學決策提供了重要依據。同時，鼓勵社會參與老齡事業發展，開展國際交流與合作(中國國務院，2006，Sec。Ⅰ).
將白皮書作為壹份重要的政策文件進行分析，不僅可以更好地了解中國政府的真實目標，還可以通過相關研究發現潛在的問題。
動詞 （verb的縮寫）收入支助、保健和社會服務
2006年的《中國老齡事業的發展》白皮書著眼於新中國成立以來經濟發展的壹致性，但構建新的社會保障體系使其與企業分離，成為經濟改革的“配套改革”，並不是消除社會差距和不公平的輕松之道。對比白皮書中研究和觀察的對象，在辨析壹些深層次事件的同時，也要認識到這些年的努力所取得的成績和存在的問題。其中，最重要的是關於老年人的基本需求，即收入保障、醫療保健和社會服務。
(A)老年人的社會保障
中國把確保老年人口的基本生活水平作為重中之重。《老年人口白皮書》中強調，大力構建覆蓋政府、社會、家庭、個人各方面的老年人口保障體系。
壹是建立完善的城鎮養老保障體系。國家機關事業單位工作人員退休時，由國家財政或單位按國家規定的標準繼續支付。相比之下，企業原有的單位福利制度發生了根本性的變化。近年來，中國政府逐步建立了統壹的城鎮企業職工基本養老保險制度，覆蓋了城鎮企業各類從業人員、個體工商戶和靈活就業人員。截至2005年底，全國基本養老保險參保人數達到6543.8+0.75億人，其中享受養老保險待遇的退休人員4367萬人。國家建立基本養老金正常調整機制，根據職工工資增長和物價變動情況，適時調整企業退休人員基本養老金水平(中國國務院，2006)。截至2005年底，全國基本養老保險基金累計結余達到404654.38+0億元，當年基本養老保險基金由各級財政補貼，總收入為43654.38+0.2億元(中國國務院，2006)。國家積極發展補充養老保險，引導和支持有條件的企業為職工建立企業年金，由企業和職工共同繳費，基金全額積累，個人賬戶管理。截至2005年底，中國有2.4萬家企業建立了企業年金，從業人員達924萬人(中國國務院，2006)。為了減輕和消除老年人的貧困。國家建立了城市居民最低生活保障制度，對人均收入低於當地最低生活保障標準的家庭給予補貼。2005年，包括貧困老年人在內的2233萬城市貧困人口獲得了最低生活保障，基本實現了應有的全部覆蓋(中國國務院，2006)。
其次，探索建立農村社會養老保險制度。中國約60%的老年人生活在農村，但他們的生活保障非常有限。截至2005年底，全國365，438+0個省(自治區、直轄市)約65，438+0，900個縣(市、區、旗)開展了農村社會養老保險，參保農民5400多萬人，積累保險資金約365，438+0億元，領取養老金的農民300多萬人。2005年養老保險繳費21.3億元(中國國務院，2006)。目前，已有865萬農村人口納入農村貧困戶定期定量救助，985萬農村人口納入農村最低生活保障，其中包括不符合“五保”條件的貧困老年人(中國國務院，2006)。對“三無”老年人(無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人或法定贍養人、贍養人確無贍養和扶養能力的城鎮老年人)，國家實行“五保”供養制度，在吃、穿、住、醫、葬等方面給予生活照顧和物質幫助。目前，中國有460多萬老年人享受“五保”。對實行計劃生育政策的農村獨生子女或二女夫婦，年滿60周歲後，由中央或地方財政安排專項資金實施計劃生育獎勵扶助制度。截至2005年底，享受此項獎勵扶助的人數達到65438+35萬人。II)。
白皮書關註的是農村取得的成就，而學者關註的是農村面臨的挑戰(James，2002)。王(2006)在2006年指出，我國農村的養老保障覆蓋率遠低於城市，並對我國建立可持續的養老保障制度的可行性提出質疑。資金不足和許多個人賬戶的短缺暴露了城鎮養老保險制度的沈重負擔。然而，由於農村收入低，農村年輕勞動力外出打工，農村老人依靠家庭養老的願望成了壹句空話。城鄉養老制度的分離也給城市化進程中城市失地農民的生活帶來了沈重的壓力。因此，有必要加快養老保險制度改革，為經濟發展和社會進步提供長期有效的制度保障。II)。通過案例研究，即使在城鎮養老保險中，也存在著許多差異(陳&；陳，2007).那些早期從普通企業退休的職工(辛辛苦苦幹了壹輩子，沒什麽積蓄)，拿到的養老金比機關事業單位退休的少得多(只有1/3左右的養老金)。顯然，如此大的差距對整個經濟發展是不利的，可能會造成更大的危機甚至社會動蕩。
(2)醫療保健
中國的基本醫療保險制度是以社會統籌和個人賬戶相結合為基礎的。截至2005年底，全國參加基本醫療保險的退休人員達到37665438+萬人。“規定退休人員不繳納基本醫療保險費，對計入個人賬戶的數額和醫療費用個人負擔比例給予適當照顧。老年人常見病、慢性病等大額醫療費用壹般納入社會統籌基金範圍，降低退休人員個人負擔比例”(中國國務院，2006，sec。III)。此外，政府還推動各地建立大額醫療費用補貼，由個人或企業繳費籌集資金，解決職工和退休人員患大病、重病和長期慢性病超過統籌基金最高支付限額的醫療費用。與此同時，中國政府積極探索建立城市社會醫療救助制度，通過財政撥款、彩票公益金、社會捐贈等多種渠道籌集醫療救助資金，對需要就醫的群眾給予補助。“到2005年底，醫療救助試點縣(市、區、旗)1119個，累計救助1633000人次”(中國國務院，2006，第二章)。III)。
自2003年以來，國家開始了新型農村合作醫療制度的試點工作，該制度將個人繳費、集體支持和政府資助相結合。“截至2006年6月底，全國新型農村合作醫療試點縣(市、區、旗)擴大到1399個，覆蓋農業人口4.95億，參合農民3.96億人，試點地區老年人參合比例超過73%”(中國國務院，2006年，第二版)。III)。共有2.82億農民參加新農合，補償基金支出144438+02萬元。此外，國家建立了全國性的農村醫療保險制度。“2005年，農村醫療救助達到1112萬人次，救助資金總支出108億元”(中國國務院，2006，第二章)。III)。
各地積極引導基層醫療衛生機構向社區衛生服務機構轉型，開展老年保健、醫療、康復等服務。“到2005年底，全國城市已建立社區衛生服務中心(站)65438個，超過50萬個，95%的地級以上城市、86%的市轄區和壹些縣級市開展了城市社區衛生服務”(中國國務院，2006年，第二部分)。III)。相信基層醫療機構可以根據老年人的特殊需求，提供家訪、居家護理、日間觀察、臨終關懷等服務。老年人的壹些基本健康問題在社區得到了解決。
醫療服務是中國學者關註老齡化的重要問題之壹。正如Kaneda(2006)指出的，中國的醫療服務體系曾是低收入農業社會的典範，但自20世紀80年代以來，醫療服務價格壹直在上漲。換句話說，“壹個原本依賴公共補貼並平等提供基本醫療服務的體系，已經轉變為壹個面向個人進行資本投資的市場體系”(Kaneda，2006)。在實證研究中，孟和Yeo(2005)通過入戶調查數據研究了年齡效應(正相關和負相關)對預算外資金醫療服務支出的影響。結果表明，年齡效應對醫療保障條件和醫療衛生費用有明顯的間接影響。通過對年齡效應的完整研究，結論是預算外醫療費用會隨著年齡的增長而增加。對於壹般老年人來說，壹般開銷會占收入的很大壹部分，尤其是女性。即使在60歲的群體中，醫療的自付部分也會占到他們正常收入的20%。從這個結果來看，改革後的醫療服務體系給老年人尤其是女性帶來了巨大的經濟壓力。自費部分的增加，增加了老百姓尋求早期防治的障礙，導致看病難，尤其是城鎮和農村之間。“這壹趨勢對老年人非常重要，他們需要高質量的保健服務，但負擔不起高昂的費用，他們在農村人口中的比例已經超過年輕人”(Kaneda，2006)。如果壹個人得了重病，目前的醫療保障體系水平無法滿足他們的醫療需求。與此同時，國家壹直試圖通過各種方式改善老年人的健康生活方式，如通過體育活動、健身等。但由於各種原因，如吸煙、酗酒等誘發疾病的不良習慣在老年人生活中仍占很大比重(Kaneda，AFP，2006)。
(3)個人社會服務
相對於80年代以後的社會保障改革，以前的單位福利或農村生產隊是中國人除家庭保障之外的重要社會支持，也是壹種非正式的社會保障支持網絡體系。在經濟改革中，社會保障的責任從單位轉移到了社會(陳，1996)。中國各級地方政府(區、街道辦事處和居委會)在這方面取得了壹些突出的成績(der leth & amp；Koldyk，2004年).20世紀80年代中期，通過地方政府在民政方面的創新領導，中國引入了社區服務運動，社區中的老年人是主要的服務對象(陳，1996)。這項倡議在過去20年中經歷了風風雨雨，現在它的新名字是“社區建設”。從大都市向中小城市蔓延，目標是最終覆蓋所有城區。自2001起，中國市政府連續三年實施“星光計劃”，建設社區老年福利服務設施，總投資6543.8+03.4億元(中國國務院，2006)。與此同時，快速發展的社會組織不僅幫助了社會，也將為老年人服務的事業視為金色的陽光產業，在全國蓬勃發展。
白皮書還包括題為“為舊社會服務”的壹章。指出近年來，中國市政府積極推進機構養老服務，努力滿足老年人對服務老齡社會的多樣化需求，初步形成了以居家養老為基礎、社區服務為支撐、機構養老為補充的老齡社會服務體系。截至2005年底，全國共有城市社區服務設施19.5萬個，綜合性社區服務中心8479個。各地采取上門服務、定點服務、巡回服務等方式，為老年人提供生活照料、家政服務、緊急救援等免費、低收費服務。自2001起，中國市政府連續三年實施老年人社區福利服務設施建設“星光計劃”，總投資6543.8+03.4億元，建成“星光家園”3.2萬個，涵蓋居家養老服務、緊急救助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種功能，惠及3000多萬老年人。2005年，每條街道有1.32個城市老年福利機構，每9.8個社區居委會有1個城市福利機構(中國國務院，2006年，第二章)。Ⅳ).同時，誌願服務還覆蓋多個社區，包括社會養老院的日常護理、醫療護理、法律護理，以及家庭壹對壹專屬護理服務。“截至目前，中國共有13萬誌願者，為280多萬老年人提供了超過6.3億小時的誌願服務，建立了6萬多個誌願服務站”(中國國務院，2006，sec。四)。從1989(當時筆者在中山大學主持了第壹期全國社會工作師資培訓班)開始，隨著社會福利教育的快速發展，國家也大力提倡為老年人培養專業的護理人員。
無論是社區護理還是機構護理，在西方國家都是壹個由來已久的問題，但社區護理從未消除對機構護理的需求(陳，1996)。近年來，國家加大資金投入，建立城鎮“三無”老人社會福利院。為農村“五保”老人提供集中供養場所和生活服務。總的來說，“大力發展老年公寓、養老院、老年護理院，為不同經濟條件和生活能力的老年人特別是老弱病殘老年人提供機構養老服務...鼓勵和動員社會力量，采取公建民營、政府補貼、購買服務等多種形式，促進養老機構快速發展》(中國國務院，2006，sec。四)。截至2005年底，全國城鄉共有社會福利院、敬老院、老年公寓、老年護理院39546個，床位1.497萬張，其中農村敬老院29681個，床位89.5萬張(中國國務院，2006，sec。四)。
這些統計數字對於有最迫切需要的老年人的生活安排和長期護理非常重要。2009年夏天，筆者回國，走訪了壹些私立和公立養老機構。他們的發展可圈可點，但也面臨著和西方國家壹樣的問題，如供需、收費標準、護理質量等。通過案例研究可以知道，居家養老和機構養老還是有明顯區別的。舉個例子，壹個家庭把88歲的老母親留在家裏照顧，但是因為老人經常需要醫療，家裏還是要經常送老人去醫療機構，給整個家庭帶來了很大的經濟負擔。了解養老機構的條件和服務後發現，大部分只為老人提供住宿，養老所需的專業服務和醫療服務可以說基本沒有。當老人需要24小時全方位照顧時，仍然需要家人照顧，即使已經交了相當可觀的養老院費用。