在原計劃經濟體制下，我國城鎮社會保障制度(以下簡稱社會保障制度主要涉及城鎮，壹般不包括農村)的基本特征是，企業特別是國有企業對職工的醫療、養老、扶貧承擔全部責任；企業在員工安全保障方面的所有費用均計入營業成本。目前改革的方向主要是將終身雇傭制轉變為可以自由流動的勞動合同制，通過市場競爭將企業承擔的醫療、養老等安全保障轉移到社會整體管理的安全保障體系中， 並將企業對其職工全部安全保障費用的全部責任改為企業和個人* * *向社保繳納社保基金，由社保統籌系統負責向職工發放個人安全保障待遇。 作為壹個發展中國家和人口大國，目前中國的社會保障制度只能以“低水廣覆蓋”為基本原則。從1998開始，這個“低水平”的基本含義就是保證城市家庭的基本生活來源。
從65438年到0999年，中國社會保障制度的重點是確保“下崗”工人的生活費按時足額發放。政府財政仍是實現這壹保障目標的主要資金來源。其中，中央直接投資255億元，比654.38+098增加近654.38+000億元。到1999年末，全年國有企業下崗職工1190多萬人，其中再就業450多萬人，年末下崗職工約650萬人。截止1999年底，93%的國有企業下崗職工進入了再就業服務中心，90%的下崗職工領到了基本生活費。9433萬職工和2900多萬退休人員參加了基本養老保險。9900多萬人參加了失業保險；參加大病和退休人員醫療費用統籌的職工和退休人員21萬人，部分地區進行了基本醫療保險制度改革。1999基本實現了養老金的及時足額發放。全年支付企業退休人員養老金180多億元，按時足額支付率達到98%以上。全年補發前期國有企業拖欠的養老金6543.8+02億余元，其中地方籌集53億元，中央財政支持76億元。
從65438年6月到0999年7月，中國政府出臺了增加城鎮中低收入居民收入的政策。到6月65438+10月1，全國600萬下崗職工、80多萬失業人員、2700多萬企業退休人員的待遇水平將相應調整。國有企業下崗職工基本生活保障標準每月增加86元，失業保險金每月增加44元，企業退休人員每月增加145元，離退休人員每月增加60元。
從65438年到0999年，除去國有企業下崗職工，全國城鎮登記失業率保持在3.1%左右。按照完善市場就業機制的要求，全國啟動了100個城市勞動力市場建設試點，45個城市初步實現了城市勞動力市場計算機聯網。各級勞動和社會保障部門積極實施“三年壹千萬”再就業培訓計劃，為390萬下崗職工提供了職業指導和培訓。創業培訓也在全國30個城市進行了試點，取得了壹定的成效。
65438-0999年，國務院發布《失業保險條例》，為完善失業保險制度指明了發展方向，提供了法律依據。截至1999年末，全國參加失業保險的從業人員達到9900多萬人，比上年增加1900多萬人，是歷年來覆蓋面最大的壹次。全年失業保險基金收入65438多億元，基金的承受能力明顯增強。年底，每月有100多萬失業人員領取失業救濟金。
關於醫療保險制度，根據國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定，有關部門制定了定點醫療機構、定點藥店、用藥管理、診療項目、服務設施標準和結算辦法等六個配套文件，基本建立了適應市場經濟要求的新型醫療保險制度。全國已有24個省份出臺了醫療保險制度改革總體方案，315個地級以上統籌地區制定了具體實施方案，占總數的90%。
社會福利方面，1999年末，全國各類社會福利機構床位108萬張，收養8000萬人。城鎮共有社區服務設施1.8萬個，其中社區服務中心6572個。全國667個城市和1682個縣全部建立了最低生活保障制度，525.7萬人獲得最低生活保障救濟。全年銷售社會福利彩票965438+億元，籌集社會福利資金20億元，接受社會捐贈6億元。
第二，“十五”計劃發展的主要困難
1.“下崗”人員被歸為壹般社會的失業人員，失業保險基金可能會出現收支赤字。
1997時期，大量國企富豪湧現，中國在體制轉軌過程中采取了過渡性政策，即設立“下崗”職工“再就業服務中心”。國企有錢人離職後可以有三年時間重新培訓勞動技能，找到新工作。在這三年裏，這些失去工作的員工不能與企業解除勞動關系，企業和政府仍要支付他們生活費。在此期間，“下崗”職工人數不計入社會失業人口，其生活費用不由社會失業保險基金承擔。
但從2000年開始，按照最初的政策期限，領取生活費滿3年但未找到工作的下崗職工，開始需要與原企業解除勞動關系，其生活保障由社會失業保險基金支付。2000年，與企業解除勞動關系的下崗職工將達到500萬人。這個數字接近1999年末中國登記失業人口(670萬)。
1997年，全國繳納失業保險基金的單位為60.3萬個，參加失業保險的總人數為7961萬人，占同期城鎮從業人員177050人的45%。截至1997年末，失業保險基金結余97億元。由於“下崗”人員即將納入壹般失業保險範圍，從1999提高到1，失業保險繳費標準從企業職工工資總額的1%提高到3%。從65438年到0998年，中國失業保險基金總支出為50億元，其中失業救濟20億元，醫療救助7000萬元，喪葬費76萬元，撫恤金300萬元，轉業培訓6.6億元，其他654.38+0.97億元，管理費4億元。* * *領取失業救濟金人數為654.38+0.58萬人，人均失業救濟水平為654.38+0.291元。1999年，全國參加失業保險的職工達到9900萬人，同比增加1998人。當年失業保險基金收入1252億元，比1998增加56.8億元。當年基金支出91.6億元。其中失業保險金為32.7億元，用於醫療救助、喪葬補助和撫恤金的部分為654.38+0.42億元。當年基金節余33.62億元，累計節余654.38+0.5985億元。
根據物價和工資水平，2000年人均救助水平可能達到1400元。如果按2000年城鎮“下崗”人員轉產、500萬人登記失業計算，失業保險基金支出至少增加70億元。從1999的失業保險基金收支情況來看，2000年，我國社會失業保險基金可能開始出現較大的收支赤字。
2.現收現付的養老基金制度可能難以長期維持。
從65438年到0999年，我國全國養老保險基金收入1912億元，支出192485億元，當年結余40.26億元。全國累計儲蓄733億元。然而，各地區之間存在著嚴重的不平衡。經濟發展較高的沿海七省累計儲蓄為454.76億元，占全國總儲蓄的62%。同時，還有16個省份收不抵支。以1999的繳費水平計算，目前我國養老保險基金累計儲蓄僅夠支付5.06個月的養老金，比1998少了1.72個月。1999年全國養老金領取率為93.25%，比1998年提高了3.01個百分點。從65438年到0999年，全國月平均退休費為494元。當年實繳養老保險費與實繳工資之比為21.56%。
目前我國的養老保險制度是從1997才開始實行的。按照這個制度，職工的養老金將由兩部分組成，壹部分是個人賬戶養老金，按照職工工資的11%進行籌資，其中企業承擔3%，個人繳納8%。退休後按累計總額/120按月發放；基礎養老金的另壹部分相當於統籌地區職工平均工資的20%，籌資仍遵循現收現付模式，企業繳納工資總額的5%。目前，與這壹制度相對應的最大問題是，新制度實施前已參加工作的退休人員和在職職工的個人賬戶養老金中沒有提前支付積累。這些人的養老金只能依靠現收現付的養老基金。這部分人在新制度實施前已經從領取的工資中扣除了養老金，而這部分扣除的部分在原有的國有經濟體制下作為投資使用。這就是中國體制轉軌過程中企業對養老基金的支付和隱性負債問題。
在這種情況下，我國長期采用提高企業整體費率的方法，期望逐步消化隱性債務。這壹改革方案面臨的挑戰是，目前的企業既要為新制度下的職工積累養老金，又要為原制度下未支付的個人賬戶提供資金，形成了嚴重的雙重負擔。據預測，如果企業完全承擔這壹雙重負擔，2000年至2030年中國企業對養老保險基金的繳費率將繼續高達35%。這顯然是企業無法承受的。
從目前學者的討論來看，中國應對這壹挑戰的主要思路集中在三個選擇上。(1)出售部分國有資產，用國有資產已實現收益補充個人養老金賬戶。(2)發行20年至30年期限的超長期國債，以金融債券發行收益補充個人養老金賬戶。(3)開征新稅，例如利息稅，並指定新稅的收入來補充不足的退休金收入。事實上，這三種方案可能需要同時采用，以應對可能出現的養老保險支付危機。
3.經營狀況不佳導致無法全額收取保費。
中國養老保險制度面臨的另壹個問題是，由於國有企業經營狀況普遍不佳，養老保險基金沒有完全歸集。壹些處於虧損狀態的企業無力支付或以各種方式拒絕支付。從65438到0998，部分地區的收款率(實際收款金額占待收款金額的比例)甚至下降到50-60%。很多地區出現了養老金短缺，導致養老金拖欠越來越多。相關統計結果顯示，截至1998年3月底，全國拖欠退休人員養老金46.79億元，涉及退休人員283萬余人；有近5000家企業欠繳養老保險費6543.8+0.7億元以上，欠繳金額6543.8+0.7億元；近200家企業欠款10多萬元，占同期欠款的48%。截至1998年末，* * *欠全國養老保險費359億元。這種情況在1999並沒有得到有效扭轉。從2000年的情況來看，由於市場條件的改善，這種無薪狀況有望得到改善。但總的來說，養老保險費收不回來的問題還會長期存在。
4.隨著老齡化社會的加速到來，社會保障體系面臨著提高繳費率的壓力。
中國養老保障體系面臨的最大挑戰是老齡化社會的加速到來。統計結果顯示，從1991到1996，參加養老金統籌的在職職工人數年均增長4.3%，領取養老金的退休人員人數年均增長9.0%。參加養老統籌的職工負擔系數從0.21.991上升到0.26+0.1.996。從未來的情況來看，這種趨勢還會進壹步加劇。支付中老年職工需求的繳費率將進壹步提高。這很可能導致惡性循環:企業的繳費率越來越高，更多的企業無力繳費或拒繳。為了維持支出壓力，需要進壹步提高繳費率，直到最終出現征繳危機。目前，我國60歲以上老年人口超過654.38+2600萬，占總人口的654.38+00%以上。到2025年，老年人口將達到2.8億，占總人口的654.38+08%，到2050年將達到4億以上。
5.社保基金的管理、保值、增值還沒有找到壹個完美的解決方案。
目前，我國社會保障體系的壹個長期問題是保險資金缺乏安全有效的投資方式。從發展過程來看，我國社會工資水平上升很快，所以養老保險的繳納會不斷增加。如果考慮到通貨膨脹，個人賬戶
家庭積累的資金迫切需要有安全、穩定、高收益的投資方式來保值增值。在1999之前，我國保險資金只能用於銀行儲蓄或投資國債。自1996以來，我國壹年期儲蓄存款利率由10.98%下調至2.25%的歷史低位，債務利息也相應下調。儲蓄或投資國債的收益微乎其微。2000年，保險資金被允許進入證券投資市場，但為了規避風險，只能投資市場上的“證券投資基金”，不能直接投資股票。在這種情況下，保險資金缺乏獲得投資收益的渠道，實際上面臨很大的未來支付風險。最近，中國許多學者和保險資金管理機構的人員都在呼籲，中國應該允許保險資金直接進入股票市場，以鼓勵投資型保險產品的發展，而不是通過購買證券投資基金來間接投資。據估計，在不久的將來，保險資金，包括政府控制的社會保險基金和商業保險基金，可能被允許進入股票投資領域。
三、主要政策展望
2000年3月，國務院總理朱镕基在九屆全國人大三次會議上作政府工作報告時，提出了建立和完善社會保障體系的六項政策措施。其中，壹是堅持和完善國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障“三道防線”制度。企業再就業中心要按時足額向下崗職工支付基本生活費，並代其繳納養老、失業、醫療等社會保險待遇。第二，企業和社會籌集不夠的部分，應該由財政來保障。中央政府將繼續對有實際困難的中西部地區和老工業基地給予支持。三是各地要加強對社保基金的監管，嚴格實行“收支兩條線”管理，確保專款專用。第四，要擴大社會保險覆蓋面，依法提高保險費征繳率。在城鎮強制推行以養老、失業、醫療為重點的社會保險。第五，中央和地方預算要適當調整支出結構，提高社會保障支出比重。第六，采取各種措施加快勞動力市場建設，使下崗職工逐步由企業再就業服務中心保障基本生活，轉為享受失業保險，走向勞動力市場就業。
當前，2000年及以後完善中國社會保障體系的主要目標和具體措施將集中在以下幾個方面。
1.實現社會養老金支付
我國養老保障初期的壹項重要改革措施是基本養老保險基金全部由行業劃轉地方管理。上世紀80年代改革開放初期，我們將企業繳納的養老金改革為按行業統籌。但是這個行業自成體系的管理體系，很難做到更大範圍的風險。而且同壹地區同類人的養老保險待遇有高有低，也影響了人們的社會公平預期。9月1998起，基本養老保險由行業統籌轉入當地省級社會保險經辦機構管理。即實行地方統壹規劃。原來行業統籌的九個行業和銀行的養老保險基金都是地方管理。在地方統籌的基礎上，從65438年到0999年，我國開始實施社會化養老金發放改革。也就是說，原來由企業發放的養老金，將由社會保險經辦機構通過省銀行、郵局直接發放給退休人員。這樣既能減輕企業負擔，又能保護退休人員免受企業的壹些行為或經濟利益的侵害，通過社會養老金支付保障他們的基本生活。根據勞動和社會保障部提供的信息，截至199年底，企業退休人員社會化發放養老金率達到80%以上的地區有6個:上海100%，福建91.4%，山東89%，陜西84%，雲南83.6%，重慶80.8%。2000年中期，將在全國範圍內廣泛推進企業與機關事業單位退休人員分離、養老金社會化發放和社區管理退休人員服務。
2.加強養老金征管。
2000年，全國企業退休人員將增加200萬人；總數將達到31萬以上，全年養老金支出預計達到2000億元以上。為確保養老金按時足額發放，我們需要進壹步采取有效措施，加強養老基金的籌集，開辟新的籌資渠道。對過去屢次違約的地區和企業要重點監控。由於歷史原因，拖欠的基本養老金，有關責任機構和企業應盡快補發。在加強養老基金征繳方面，對拖欠生產經營正常、能正常發放工資的企業，要逐戶追償；有經濟能力拒不還錢的單位，要堅決依靠法律手段收取費用。力爭到2000年底，養老基金年征繳率達到90%以上。
3.擴大社會保險覆蓋面。
2000年的另壹項重點工作是在擴大社會保險覆蓋面方面取得新的突破，努力實現城鎮養老保險全覆蓋。其中，要加強對外商投資企業、集體企業、私營企業和個體工商戶的工作。預計這些企業的參與人數將增加12萬人。
4.加大政策支持力度。
支持社會保障的發展；5438年6月+2000年10月，中華人民共和國財政部、國家稅務總局發布規定，對住房公積金、醫療保險、基本養老保險、失業保險存入個人銀行賬戶取得的利息收入，免征個人所得稅。在稅收優惠的基礎上，2000年我國加強社會保障體系建設的政策措施還可能包括以下幾個方面:(1)加大財政社會保障支出。1999 (L-10)期間，政府用於社會保障的財政支出比上年同期增長391.7%。2000年，社會保障支出將繼續成倍增長，主要用於失業人員、退休人員和其他需要救濟的居民。(2)加強社會保障資金征繳，著力解決基本生活保障和養老、醫療、失業保障資金不到位的問題，努力擴大社會保障覆蓋面。(3)通過減持國有股、出讓國有土地使用權或發行長期國債等方式充實社保基金，采取非常措施彌補歷史上國家對職工“隱性債務”形成的資金缺口。另外，從目前來看，至少對於壹些下崗的老工業基地和西部經濟落後地區，中央財政補貼還是有必要的。各地普遍將低保納入地方財政預算，用於支持省內欠發達市縣和省屬企業職工最低生活保障。
5.建立現代管理制度
為保證“最低生活保障”制度的實施，民政部開發了“城市居民最低生活保障管理軟件”，正在全國推廣應用。目前，全國地級以上城市已初步建成計算機管理網絡。預計在未來壹到兩年內，計算機管理網絡將擴展到全國所有縣、市、區，最終形成全國性的現代化網絡管理。
6.因地制宜，繼續推進農村最低生活保障制度的建立。
中國作為壹個農業大國，只有把現有的8億農民劃入社會保障網，社會保障才能成為壹項完整意義上的基本社會制度。目前，民政部已承諾將農村居民最低生活保障列入民政部2000年的重要工作日程。其總體思路是因地制宜，穩步推進，不搞“壹刀切”。已經建立農村居民最低生活保障制度的地方，其管理和運作可以借鑒城市的管理經驗，使之更加規範化和科學化；尚未建立這壹制度的地方，要繼續做好調查研究和測量工作，為今後的工作做好準備。
7.加快醫療保障制度改革。
目前，中國醫療保險制度的發展滯後於失業和養老保險。從65438到0999，全國只有28個省(市)確定了醫療保險制度改革總體方案。截至1999年末，全國基本醫療保險參保人數為594萬人，比1998增加83萬人。同時，23個省份開展了大病和退休人員醫療費用社會統籌，參保人數為654.38+0.47萬人，比654.38+0.998增加383萬人。今後有必要進壹步加強社會醫療保險制度的建設。但總體來看，醫療保險發展滯後於失業和養老保險發展的現象將可能長期存在。