具體規定
非法集資是未經有關部門依法批準，承諾在壹定期限內給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，也有實物形式和其他形式；向社會不特定的對象籌集資金。這裏“不特定的對象”是指社會公眾，而不是指特定少數人；以合法形式掩蓋其非法集資的實質。面對某些官員與非法集資企業的“大合唱”，我們實在很難說壹定是後者將前者“拉下水”，很難說前者只是“無意間”淪為“活道具”而成了“從犯”。公安、司法機關依法嚴厲打擊非法集資活動，絕不能放過這些面目曖昧的“活道具官員”，只要他們參與了非法集資的“演出”，無論只是收取了出場費，還是接下來還有更進壹步的運作，都必須為此承擔黨紀政紀責任和法律責任。
相關分類
根據《關於進壹步打擊非法集資等活動的通知》（銀發[1999]289號）的相關規定，“非法集資”歸納起來主要有以下幾種：
(1)通過發行有價證券、會員卡或債務憑證等形式吸收資金。
⊙比較常見的是：以發行或變相發行股票、債券、彩票、投資基金等權利憑證或者以期貨交易、典當為名進行非法集資。通過認領股份、入股分紅、委托投資、委托理財進行非法集資。通過會員卡、會員證、席位證、優惠卡、消費卡等方式進行非法集資。
(2)對物業、地產等資產進行等份分割，通過出售其份額的處置權進行高息集資。
⊙最新的變化是：通過出售其份額並承諾售後返租、售後回購、定期返利等方式進行非法集資。
(3)利用民間會社形式進行非法集資。
⊙ 最近的變化： 利用地下錢莊進行集資活動。
(4)以簽訂商品經銷等經濟合同的形式進行非法集資。
⊙常見的是：以商品銷售與返租、回購與轉讓、發展會員、商家加盟與“快速積分法”等方式進行非法集資。
(5)以發行或變相發行彩票的形式集資；
(6)利用傳銷或秘密串聯的形式非法集資；
(7)利用果園或莊園開發的形式進行非法集資。
⊙例如，借種植、養殖、項目開發、莊園開發、生態環保投資等名義非法集資。
（8）利用現代電子網絡技術構造的“虛擬”產品，如“電子商鋪”、“電子百貨”投資委托經營、到期回購等方式進行非法集資。
（9）利用互聯網設立投資基金的形式進行非法集資；
（10）利用“電子黃金投資”形式進行非法集資。
特點
壹、未經有關部門依法批準，包括沒有批準權限的部門批準的集資；
跨省非法集資
有審批權限的部門超越權限批準集資，即集資者不具備集資的主體資格
二、承諾在壹定期限內給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，也有實物形式和其他形式。
三、向社會不特定的對象籌集資金。這裏“不特定的對象”是指社會公眾，而不是指特定少數人。
四、以合法形式掩蓋其非法集資的實質。為掩飾其非法目的，犯罪分子往往與投資人（受害人）簽訂合同，偽裝成正常的生產經營活動，最大限度地實現其騙取資金的最終目的。
三大新特征
河北發生的涉嫌非法集資案件13起中，都是采用直接吸收公眾存款或集資詐騙形式，大致可劃分為債權、股權、商品營銷、生產經營四大類，具有三大新特征：
壹是非法集資方式變化多樣。犯罪分子大多通過註冊合法的公司或企業，打著響應國家產業政策、支持
非法集資近30億原東華董事長
新農村建設等旗號，由傳統的種植、養殖向工程項目、科技開發、投資入股、消費返利等方式轉化。
二是多種犯罪行為相互交織。犯罪分子將非法集資與傳銷、合同詐騙等經濟違法犯罪行為相互交織在壹起，采用傳銷手段首先對集資人員進行洗腦，許諾種種優惠條件和獲利模式，然後再引誘集資，層層下套。壹般在集資初期，犯罪分子往往積極“兌現”回報承諾，騙取信任，吸引更多的人踴躍加入，集資規模迅速呈幾何級放大。
三是非法集資宣傳不惜血本，利用媒體造勢。如聘請明星代言，在壹些媒體上刊登專訪文章，利用報道宣傳不法企業的“業績”；將部分非法集資款投入公益事業或進行捐贈；雇傭業務員竄入社區散發傳單，傳播集資信息；舉辦各種活動，並在現場兌現紅利，讓參與人員先嘗到甜頭，為非法集資活動宣傳“現身說法”。
主要手段
1、非法發行有價證券。中國人民銀行《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》（1998年7月29日）規定：“企業通過公開發行股票、企業債券等形式進行有償集資，必須依照有關法律、行政法規的規定，經國務院主管部門批準。”同時規定：“未經批準，不得擅自突破發行計劃，不得擅自設立或批準發行計劃外券種。對違反規定的，要依照《企業債券管理條例》的規定，追究法律責任。”如果對上述《實施方案》進行嚴格解釋，在現階段我國住房抵押證券操作，在明確具體的規定出臺之前，很有可能被有關部門認定為涉嫌非法集資。再如，1998年10月6日證監會《關於對擬發行上市企業改制情況進行調查的通知》規定“先改制後發行”規則之後，企業通過發行股票或類似股票的“股權卡”方式募集設立公司的行為同樣涉嫌非法集資。
2、非法向社會不特定對象發行債權憑證。這是非法集資案件比較常見的案型，主要是非法集資者通過向社會不特定對象發放債權憑證，承諾到期償付高額回報方式進行集資。
3、非法發行會員卡、會員證。1993年4月22日《國務院辦公廳關於立即停止利用發行會員證進行非法集資等活動的通知》發布之後，法律規定各種形式的會員證發行壹律屬於非法集資，直到1998年11月11日，中國人民銀行、國家工商局發布《會員卡管理試行辦法》規定了會員卡發行和交易的批準程序之後，按照該《試行辦法》辦理批準程序的會員卡發行才不屬於非法集資。
皖北非法集資案頻發高額回報
4、對物業、地產等資產進行等份化，出售份額處置權。建設部《關於不得給壹個平方米單位產權頒發“房屋所有權證”的通知》（（94）建房管字第09號）規定，房地產產權管理部門及房地產開發公司發放壹平方米產權證書的行為，違反我國集資法律規定，屬於非法集資。2001年《商品房銷售管理辦法》第12條明確規定：“商品住宅按套銷售，不得分割拆零銷售。”
5、利用民間會社形式進行非法集資。如未按法律規定批準設立基金會、互助會、儲金會、農村救災扶貧儲金會、“標會”等進行非法集資或變相吸收存款等，對此，中國人民銀行《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》作出了明確審批程序和業務許可範圍等方面的規定。
6、以簽訂商品經銷等經濟合同的形式進行非法集資。如河南百花集團以與社會公眾簽訂“連鎖營銷協議書”形式非法集資，又如房地產開發商通過商品房銷售中的返本銷售非法集資。
7、以發行私彩或變相發行彩票的形式集資。《國務院關於加強彩票市場管理的通知》（1991年12月9日）規定：“發行彩票的批準權集中在國務院。需發行彩票的省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府和國務院有關部門，應提前半年向中國人民銀行報送發行計劃及發行辦法，經人民銀行審查後，報國務院批準。”中國人民銀行《關於加強彩票市場管理的通知》（1999年1月25日）規定下屬行為屬於非法集資：“（壹）以有獎銷售為名，變相發行彩票的；（二）私人擅自發行與銷售彩票的；（三）在境內發行境外彩票的；（四）以傳銷方式發行彩票的。”
8、利用傳銷或秘密串聯的形式非法集資。《國務院關於禁止傳銷經營活動的通知》（國發[1998]10號）明確禁止企業采取傳銷經營方式，同時明文禁止如下變相傳銷方式：“（壹）將傳銷由公開轉入地下的；（二）以雙贏制、電腦排網、框架營銷等形式進行傳銷的； （三）假借專賣、代理、特許加盟經營、直銷、連鎖、網絡銷售等名義進行變相傳銷的；（四）采取會員卡、儲蓄卡、彩票、職業培訓等手段進行傳銷和變相傳銷騙取入會費、加盟費、許可費、培訓費的；（五）其他傳銷和變相傳銷的行為。”國家工商局、公安部、中國人民銀行2000年2月17日發布《關於嚴厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經營活動的意見》又明確認定了數種變相傳銷行為為非法經營行為。
皮包公司非法集資
9、利用果園或莊園開發的形式進行非法集資。1998年左右部分地區出現以開發“果園”、“莊園”的名義非法集資的現象，如某果園開發公司通過宣傳“只要投入7800元，擁有50年私人果園，33株龍眼樹”進行非法集資，針對上述違法現象，國務院辦公廳發布《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）明文禁止利用土地開發進行非法集資，並規定：“農林開發用地必須依法進行土地登記，明確規劃要求和轉讓、轉租的限定條件，未經批準不得擅自進行分割轉讓、轉租。”中國人民銀行《關於加強農林開發項目信貸管理，嚴禁利用土地開發和土地轉讓名義非法集資的通知》（銀發〔1999〕254號）也有相關禁止性規定。
以上是中國人民銀行《關於進壹步打擊非法集資等活動的通知》（銀發（1999）289號）明文歸納的若幹種非法集資案型。
11、教育儲備金。前壹階段，各地民辦學校大量采取教育儲備金的教育收費方式，即要求學生（家庭）壹次性繳納壹筆大額資金（10~30萬），稱為“教育儲備金”，學校同時承諾學生在校期間毋須再交納其它費用，並且在學生離校時可原數返還所繳“教育儲備金”。隨著番禺、湖南、武漢等地先後爆發巨額教育儲備金無法返還學生家長的案件，各地政府向後出臺政策禁止民辦學校收取任何形式的教育儲備金，如廣東省教育廳粵教策（1999）2號文件等。在此之前，國家教委1991年5月3日發布的《關於堅決制止中小學亂收費的規定》第9條規定：“集資辦學應貫徹自願、量力和群眾受益的原則，按地方人民政府的有關規定進行。中小學校不得自行向群眾和社會硬性攤派費用，也不得向學生征收集資費。”《民辦教育促進法》第37條規定：“民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門批準並公示；對其他受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門備案並公示。民辦學校收取的費用應當主要用於教育教學活動和改善辦學條件。”因此，民辦學校未經有關部門批準並公示即向學生家長收取教育儲備金的，應認定為非法集資。
12、地方政府發行或變相發行地方政府債權。《預算法》第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。因此，《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》中明確禁止上述非法集資行為。13、以“招商”名義從事非法集資。國家工商行政管理局《關於查處企業以招商等名義非法集資有關問題的緊急通知》（工商企字[1998]第272號）規定堅決查處企業借“招商”名義非法集資，並且規定：“各級工商行政管理機關要嚴格按規定核定企業經營範圍，不得核定“招商”以及類似的不規範用語。”
非法證券
為揭露非法集資給社會和人民群眾造成的危害，引導群眾增強法律意識、風險意識和識別能力，有效遏制非法集資犯罪活動，維護社會穩定。 股票，是指未經證券監管部門批準而擅自公開、變相公開發行股票的行為。擅自公開發行股票是指未依法報經證監會核準，向不特定對象發行股票或向特定對象發行股票後股東累計超過200人的行為。變相公開發行股票是指未依法報經證監會核準，采用廣告、公告、電話、信函等公開方式或變相公開方式向社會公眾發行股票，以及公司股東自行或委托他人以公開方式向社會公眾轉讓股票的行為。如果是向特定對象轉讓股票，未經證監會批準，股票轉讓後，公司股東不得超過200人，違反這壹法律規定的行為也是變相發行股票。非法經營證券業務，是指未經證監會批準的機構和個人從事的證券承銷、經紀（代理買賣）、證券投資咨詢等證券業務。 非法證券活動表現形式主要有：誘騙社會公眾購買所謂原始股或各類基金份額，謊稱這些證券將在海內外證券交易所上市；兜售所謂原始股或基金份額；以所謂投資咨詢機構、產權經紀公司、國外投資公司駐華代表處，甚至產權交易所、證券交易所的名義，未經證監會批準，非法向社會公眾推銷或代理買賣未上市公司股票；以高額回報為誘餌，以證券投資為名，詐騙群眾錢財。
浙江麗水女老板非法集資7億
社會公眾可從兩方面來識別非法證券活動：壹是從證券的發行方式識別，無論是股權（股票）、債券還是基金，其發行方式是不是采取了前面提到的公開發行的方式，如果采取了這種方式，就要看是否取得國家有關部門的相關批準，可以判別它是否是非法的行為。二是從發行證券的中介機構識別，看中介機構從事證券承銷、代理買賣活動，是否取得了證監會批準，如果沒獲批準，就可判別是壹種非法證券業務。根據《證券法》規定，依法公開發行的股票、公司債券及其他證券，應當在依法設立的證券交易所上市交易或在國務院批準的其他證券交易場所轉讓。那些所謂的“原始股”“將在海外上市的股票”及“金匯基金”“瑞士***同基金”“金手指基金”等完全是騙局，投資者壹定要有自我保護意識，千萬不要抱僥幸心理。
托管造林
“托管造林”是近兩三年出現的現象，其基本運作方式壹般是通過租賃、承包或其他方式獲取林地使用權及林木所有權，再轉讓給社會零散投資者，然後投資者再將林地和林木委托給公司經營。這種轉讓與托管為壹體的經營模式，風險極大。已經暴露出壹些公司在運作過程中存在不法行為，並給投資者造成了極大的經濟損失。這些“托管造林”公司主要采用了以下幾種欺騙手段：
壹是為公司披上合法外衣，壹般極力宣傳“托管造林”模式是響應中央9號文件精神，是國家鼓勵社會主體參與林業建設和投資的新模式，欺騙投資者。二是以林權證為幌子，博取投資者信任。“托管造林”公司許諾購買林木後將轉交或幫助投資者辦理由國家林業局統壹印制的林權證，使投資者相信林木是真實存在的、權益是有保障的，而實際情況並非如此。 三是誇大林木生長量及林業投資回報率。“托管造林”公司多數在宣傳中許諾很高的投資回報率或出材量，甚至宣傳投資林業零風險。而實際上，林木生長受自然條件、品種選擇、經營措施、自然災害等多方面因素影響，“托管造林”公司在宣傳中，向投資者隱瞞投資林業所要承擔的風險。四是承諾有專業的管護隊伍和機械設備，負責對投資者購買的林木進行精心管護。實際上，這種承諾是否履行很難監督，有些公司根本沒有所謂的專業管護隊伍，也沒有實施正常的營林和管護措施，林木生長狀況也很差。五是宣傳林木采伐不受采伐限額指標的控制。這與現行法律法規的規定嚴重不符。 《森林法》規定，除農村居民采伐自留地和房前屋後個人所有的零星林木以外，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證規定的面積、株數、樹種、期限、采伐方式等進行采伐。而壹些“托管造林”公司以“誰造誰有”為借口，宣稱當事人想采伐就可以采伐，實際上在欺騙投資者。六是裝扮公司經營形象，贏得投資者的好感：在重要的商業地段租用高檔寫字樓作為公司的經營場所，打造具有經營實力的形象；宣稱擁有壹批經驗豐富的專業技術管理人員，打造專業性；組建各種類型的監督委員會等，體現投資者對公司的監督權。而實際上，這正是騙局的壹部分。
河南商丘人大代表吳振海非法集資6.1億
《森林法》規定，用材林、經濟林、薪炭林及其林地使用權，用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權，國務院規定的其他森林、林木和其他林地的使用權可依法轉讓。除此之外，其他森林、林木和其他林地使用權不得轉讓。國家尚未制定具體的流轉辦法，有的省份制定了地方性法規，可按照地方性法規進行流轉。國家尊重森林經營者的經營目標，保障森林經營者的合法權益，但在林木采伐上有具體的法律和政策規定。按照《森林法》的規定，特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐；除農村居民采伐自留地和房前屋後個人所有的零星林木外，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐。按照《森林法》及其實施條例的規定，申請采伐林木者，需向當地縣級以上林業主管部門提交包括采伐的目的、地點、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內容的申請文件，由縣級以上林業主管部門按照法定的發證權限，在批準的采伐限額和年度木材生產計劃內審核發放林木采伐許可證。
回報誘餌
非法集資千變萬化誘餌都是“高額回報”，非法集資犯罪雖經司法機關屢次打擊，但近幾年來發生的此類案件卻不在少數，甚至在壹些地方有愈演愈烈之勢。記者在跟蹤調查中發現，非法集資類犯罪正呈現出四個特點，亟須引起各方關註和防範。 部分地方的非法集資活動名目繁多。以遼寧為例，有種樹、養螞蟻、養鵝、代銷食品的，還有投資港口建設、石油開發和投資啤酒生產線的，這些非法集資活動的***同點都是以“高額回報”為誘餌，通過媒體廣告宣傳，利用親友相互鼓動，具有很強的隱蔽性、偽裝性和欺騙性。該類違法犯罪活動具體表現為以下四個特點：
壹是偽裝、欺騙性更強。非法集資犯罪的嫌疑人不但有合法註冊的公司、法人代表的身份，而且處心積慮利用國家產業政策和經濟振興形勢，巧妙偽裝、加強炒作。有的還擅自成立有關國家辦公機構，打著科研單位的招牌，“拉大旗、作虎皮”。
二是犯罪組織更為嚴密。當前，集資詐騙、非法吸收公眾存款犯罪與非法傳銷活動方式有融合趨勢，主要策劃者居於幕後，或者在外地遙控指揮，在同壹地區或不同地區設立若幹分公司，再臨時雇用社會閑散人員進行宣傳和發展“下線”。分公司負責人多為先期投資獲利者。骨幹成員的報酬根據集資額按比例提成。這樣層層詐騙，又層層控制。
三是投資者成分不斷擴展。集資詐騙案件的被害人多為城市下崗、買斷工齡職工、較富裕地區的農民以及社會閑散人員。但目前有向高校學生、城市白領、個體企業老板等方面擴展的趨勢。
四是異地作案突出。集資詐騙活動具有跨地區、甚至跨國作案的特點，資金流動和轉移很快，產生的影響和損害很大，更不利於查處。
領導道具
領導幹部為何淪為非法集資“活道具” ，公安機關在調查中發現，壹段時間以來，壹些涉嫌非法集資的企業成立時，有的官員端坐在主席臺上；企業周年紀念時，有的官員到會侃侃而談。官員和企業老板的合影掛滿了這些企業辦公室的墻壁，官員視察的照片占據了企業宣傳冊最顯要的位置。種種跡象表明，在這些官員與非法集資的企業之間，存在著非同壹般的利益關系。 新華社發表評論《領導幹部謹防淪為非法集資的“活道具”》，認為“少數領導幹部已經淪為非法集資的‘活道具’和‘廣告’，暴露出其思想作風和工作作風存在的諸多問題”，“雖然領導幹部絕大多數都是無意間充當了非法集資的‘活道具’，但其巨大的廣告效應正是這些騙子公司夢寐以求的，客觀上起到極大的誤導作用”。將這些與非法集資企業打得火熱的官員稱為“活道具”，可以說壹點兒也沒有誣陷和貶損他們。這樣的“活道具”遠非安徽所獨有，在其他地方也時有所見，而且，有的官員並不是“無意間”充當了非法集資企業的“道具”———他們既然身為地方官員，無論就其地位、見識而言，還是從獲取信息、動用資源的能力看，都不會是輕易上當受騙的“低能兒”，所以，他們不會平白無故赤膊上陣為這些企業吶喊鼓噪，對於自己能夠為企業發揮的廣告宣傳作用，他們壹定也有著清醒的意識；他們對群眾和社會起到的極大的誤導作用，往往也不只是客觀的結果，而更可能含有主觀的成分。
仔細分析起來，某些官員淪為非法集資企業的“活道具”，壹般有三種表現形式。其壹，官員只是出席企業的會議，參加企業的活動，此外沒有更多更深的介入。只要官員在會議上亮了相，在活動中剪了彩，企業就有機會將官員的形象用來進行廣告宣傳；與此同時，某些官員亮相、剪彩也不會白忙壹場，他們會收取少則壹兩千元、多則上萬元的“出場費”。這些官員的身價相較明星大腕或許並不高，但他們將自己的形象就這樣“賣”給企業，卻十足令人痛心。其二，某些官員不滿足於默許非法集資企業將自己的照片掛在墻上招徠生意，而是身體力行參與到非法集資活動中去，與非法集資者壹起“坐莊”、“操盤”以牟取暴利。如遼寧省丹東市破獲壹起非法集資案，壹個只有中專文化的護士非法吸納公眾存款1500多萬元，警方發現，該案能夠發展到如此規模，壹個重要原因就在於少數官員直接參與其中。比上述兩種形式更勝壹籌的是，壹些地方的黨政機關和政府部門不惜透支公權力的公信力，為非法集資的企業進行信譽擔保。如安徽省太和縣雙陽集團非法吸收公眾存款案，涉案金額高達6.4億元。該案之所以能持續近十年、涉及公眾存款戶6000余戶，關鍵在於當地壹批領導經常到雙陽集團視察，為該集團及其負責人戴上壹頂又壹頂光彩照人的桂冠。在雙陽集團資金鏈出現問題時，當地政府甚至動用財政資金給予資助，從而在社會上產生了更大的欺騙性，使更多群眾陷入到騙局之中。
4識別方法編輯
非法集資的形式多樣，隱蔽性和欺騙性越來越強，如何識別和防範非法集資有關部門建議：
開展防範非法集資
壹、認清非法集資的本質和危害。
二、正確識別非法集資活動，主要看主體資格是否合法，以及其從事的集資活動是否獲得相關的批準。
三、增強理性投資意識。高收益往往伴隨著高風險，不規範的經濟活動更是蘊藏著巨大風險。因此，—定要增強理性投資意識，依法保護自身權益。
四、增強參與非法集資風險自擔意識。非法集資是違法行為，參與者投入非法集資的資金及相關利益不受法律保護。因此，當壹些單位或個人以高額投資回報兜售高息存款、股票、債券、基金和開發項目時，壹定要認真識別，謹慎投資。
5相關建議編輯
非法集資的形式多樣，隱蔽性和欺騙性越來越強，如何識別和防範非法集資？有關部門建議：
傳銷印象
1.要認清非法集資的本質和危害，提高識別能力，自覺抵制各種誘惑。堅信“天上不會掉餡餅”，對“高額回報”、“快速致富”的投資項目進行冷靜分析，避免上當受騙。
2.要結合非法集資的基本特征，主要看主體資格是否合法，以及其 從事的集資活動是否獲得相關的批準；是否承諾回報。
3.要增強理性投資意識。高投資往往伴隨著高風險，不規範的經濟活動更是蘊藏這巨大風險。
4.要增強參與非法集資風險自擔意識。要認真識別，謹慎投資。