二、世界礦地復墾的立法考察
（壹）世界礦地復墾的立法綜述
礦業項目資本密集、存續期長、風險不易預測，而且，往往造成不可逆轉的環境後果。為有效降低采礦對環境造成的負面影響，世界各國紛紛出臺政策與立法。相較而言，發達國家的復墾政策與立法較為詳盡、明確、可操作性強；而發展中國家的政策與立法則相對分散、籠統、可操作性差。美國1977年出臺的《露天開采治理與復墾法案》（以下簡稱《復墾法案》）詳盡規定了包括原有礦和新開礦作業的標準和程序及復墾技術與目標。例如，規定將使用土地恢復到原用途要求的環境：穩定礦渣堆、恢復表層土壤、盡可能降低礦山排水危險、因地制宜種草植樹，等等。《綜合環境效應、賠償與責任法案》，即眾所周知的“超級基金”，規定了逆向責任追究制度與連帶責任制度，責成以往礦主中最富有者整理並修復棄用地，然後由自行向其他責任方索償。
發展中國家的采礦業在國民經濟中發揮著重要作用，[3]是政府的重要稅源。[4] 所以，立法面臨兩難的選擇。習慣上，復墾規定散見於有關采礦與環境保護的法律法規中，（如，礦產法、環保法、水法和土地法等。），分散而籠統，缺乏像美國《復墾法案》壹樣的專門立法。比如，南非法律只要求采礦企業“拆除所有建築物”以及“清理所有垃圾”。這種泛泛的規定不僅不利於操作，而且會給權力部門留下較大的自由支配權與協商權（Basset， 1998， PP6-7）。此外，發展中國家大多註重礦山關閉後的環境治理，忽視開采過程中的同步整治。比如，中國1996年修訂的《礦產資源法》規定，關閉礦山必須提前壹年向國家和地方相關部門提出閉坑報告（第21條）。顯然，這壹規定對礦山企業進行環保勘探與開采鼓勵不足。
在管理體制上，發達國家先行改變分散的職能機制，建立單獨的環保主管機構，賦予其不斷增強的獨立管理職權（Walde， 1993， P58； Wagner， 1993， P13）。美國環保署於1970年成立，成為聯邦環境事務的唯壹管理機構，全權負責制定聯邦環保法的實施細則、協調沖突與矛盾、監督法律與法規的實施以及環保問題的研究與解決工作，並直接向總統匯報工作。該署下設各部門具體分管各種汙染問題，每壹部門都有明確的職責、權限，並設有執法或監督辦事機構。發展中國家也紛紛設立了國家環保機構。但令人遺憾的是，少有像美國環保署那樣能夠真正獨立行使環保職能的，大都涉及多個部門，職責不明，權限混亂（Otto et al.， 1999， P326）。中國國家環境保護總局（簡稱國家環保局）於1998年被升格為部級單位，但截至目前，該機構既無重大工程項目的審批權，也無環保法的直接執法權（世界銀行，1997，P87；Hand， Internet； Palmer， 1998， P69）。
在立法技術上，大多數國家都把復墾計劃與采礦許可證的簽發結合起來，要求投資者在申請開采許可證時提交壹份作業計劃，詳細說明開采方法及礦地整治計劃。與此同時，很多國家引入激勵機制，如繳納保證金制度。即礦業公司在采礦作業開始前上繳主管部門壹筆資金，作為其履行礦地治理義務的保證金。還有的國家創立行業自律機制，作為環保法的補充。美國自1986年以來，為實施礦地復墾的模範煤礦頒發年度獎勵，以強化礦業公司的環境保護意識，激勵環保作業。另外，壹些國內法開始加入促成公眾參與采礦各個階段作業的內容（ELI， 2000， P26）。美國幾部主要的環保法規（包括空氣、水汙染，危險廢棄物和有毒垃圾等）都允許市民提起訴訟，同時還允許市民就礦業公司違反采礦許可證的規定所造成的損失進行索賠 （ELI， 2000， P29； 世界銀行，1992，P89）。美國、秘魯和巴西要求環境影響評估機構先行召集聽證會，然後進行采礦項目的核準 （ELI， 2000， PP26-27）。從世界範圍來看，礦地復墾立法呈現出註重設立獨立的環保職能機構、全過程立法，強調經濟手段、鼓勵行業自律和公眾參與的特點。
（二）中國礦地復墾的立法現狀
與世界其他國家相比，中國的復墾工作起步較晚。因地域廣袤，礦種繁多，環境破壞的面積也相對較大，[5]加之資金、技術資源匱乏，使其復墾工作具有與他國所不同的特點。20世紀80年代前，人們自發在礦區廢棄地上小範圍地嘗試種植、放牧與開發建設。80年代初，中國啟動了針對沈降礦區的綜合復墾計劃。 1988年出臺《土地復墾規定》（簡稱《復墾規定》）。它將土地復墾定義為，“將在生產和建設過程中因挖損、塌陷和壓占等破壞的土地恢復到可利用狀態的活動”（第2條）。它規定了工業主管部門、礦山和個人對治理被損土地的責任和義務，以及相應的資金來源。這是中國第壹部有關礦地復墾的規範性文件。1995 又頒布了《土地復墾技術標準》（試行）。至此，中國礦地復墾工作步入法制化、規範化的軌道。
三、中國礦地復墾立法所面臨的挑戰
3.1 法規分散、籠統，權利與義務界定模糊
長期以來，中國的環保壹直側重於空氣汙染與水汙染的防治。復墾要求常常籠統地散見於相關法律、法規中。[6]《復墾規定》的出臺克服了分散的問題，但是，作為計劃經濟的產物，它很難在市場機制下進行操作。傳統上，中國實行國家征用被破壞土地，費用由國家和礦業公司（鄉鎮與私營企業除外）分攤的單壹做法（Zhu， 1996， P19； Wang， et al.， 1999， P59）。國有企業大都經營虧損、社會負擔沈重。這種背景下的復墾，結果只能是先征用後廢棄。雖然以“誰破壞，誰復墾，誰受益”的原則為指導，但是，《復墾規定》既沒有明確界定破壞者的責任與義務，也沒有明確復墾者應享有的權益 （Li， 1999， P14），特別是在土地復墾後的利益再分配和所有權問題上（Luo et al， 2000）。這些不利因素將大大挫傷那些意欲復墾者的積極性。
3.2 管理體制龐雜，協調性不足
中國的管理機構分為三級（國家、省/自治區/直轄市、地市級）。然而，與西方國家不同的是，中國的中央壹級部和局在地方沒有其直轄的分支機構，而是與地方政府平起平坐。換句話說，中央壹級的部門無法直接調控地區與地方壹級管理部門（亞洲開發銀行， 2000， PP146-147）。[7] 橫向看，同級的土地管理、環境保護、以及工業管理等部門都有義務執行國家的復墾政策。國家環保局負責空氣、水、和其它生態環境汙染，國務院下屬的國土資源部負責履行土地利用計劃、土地分級、征用、劃撥與分配等職能。交叉重疊的目標與任務往往導致“重復管理，或是責任推委”（柏林報告，1999，P66）。利益沖突往往會造成相關部門間缺乏合作與信息溝通，甚至會經常發生相互拆臺、傾軋等現象（亞洲開發銀行， 2000， P145），最終導致環境政策執行不力。中國所特有的管理體制決定了它長期既缺乏能組織協調、強有力的公***機構，又無壹套管理部門例行的領導程序（亞洲開發銀行， 2000， P146）。礦地復墾計劃涉及多個部門與學科，所以，有必要建立壹個權威主管部門來組織協調整個復墾工作。
3.3 資金匱乏，融資渠道不暢通
資金不足是中國實施礦地復墾所要面對的又壹大挑戰。國家與企業分攤復墾費用的瓶頸前已有述。迄今為止，大部分地方政府仍然要求煤礦企業對煤礦破壞土地先行征用，而後進行復墾。換句話說，采礦企業必須先行支付耕地征用費，然後再承擔土地復墾費用（Wang et al.， 1999， P60）。顯然，這種做法不利於鼓勵企業實施復墾。[8] 有些煤炭企業只好從維簡費中切出部分費用，用於復墾。對於當地政府來說，征地費屬於正常的財政收入，以此實施昂貴的復墾計劃，他們不大情願，也卻有難處（Zhu， 1996， P20）。
國家雖然設立土地復墾專項基金，但真正能夠到位並見效的屈指可數。[9]《復墾規定》鼓勵企業或個人承包復墾（第13條），但缺乏鼓勵與扶持措施，這在很大程度上制約了潛在的資金來源。修訂後的《土地管理法》規定，沒有條件復墾或復墾達不到要求的，應繳納復墾費（第31條），專款用作復墾基金。但是，缺乏具體金額的規定很可能導致復墾資金支付遲延或籌措困難。
四、中國礦地復墾立法改革建議
4.1 完善現有立法
克服上述不利因素，必須立足現有立法的改革，出臺壹部全面的礦地復墾法，輔之以詳盡、易於操作、包括管理程序和工業技術標準的實施細則。像美國《復墾法案》那樣，明確界定各級主管部門與相關企業的義務、責任，規定土地復墾所需的資金來源、相關費用的管理與使用、復墾後土地的驗收和再使用，等等， 其中應包括復墾後土地使用權可以有償轉讓的規定（Zhu， 1996， P21）。所有土地使用者，包括鄉鎮企業和私營企業都應作為主體體現在立法中，因為他們曾經是土地的破壞者，而且將來也會如此。
對於棄用地，可要求采礦企業先行投資復墾棄用地，而後用復墾後的土地換取擬征用的土地 （Zhu， 1996， P21； Li， 1999， P14）。或者，由采礦企業向當地交納采礦汙染補償費，用以代替土地征用費，以資助當地開展自我復墾計劃（Hu Chen， 1994， PP16-17）。 這些措施可以大大減輕企業的經濟負擔，也可避免耕地長期壓占和棄耕現象，同時又能激發復墾行動。
對於新開礦，可效法美國、菲律賓等國的經驗，將復墾計劃、繳納復墾保證金與簽發采礦許可證掛鉤，並與環境影響評價報告結合起來。這壹要求將有助於加強對開采項目的環境管理，同時促使采礦企業進行自律作業，以期返還保證金。
4.2 健全管理體制，提高管理效率
礦地復墾是壹項系統工程，需要壹個統壹的權威機構，既能 “溝通礦業和環境兩方面信息和標準”（Walde， 1993， P58），又能協調和平衡各方利益。筆者以為，有必要在立法上加大或強化國家環保局的綜合協調與監督職能，全權負責復墾工作。由其牽頭，下設由國土資源部、農業部、林業局、礦業公司、技術機構以及當地社區代表組成的特別復墾辦公室，統壹規制、實施和監督復墾活動。在各地設立直轄於國家特別辦公室、由相關部門代表與當地礦區代表組成的地方辦事處，加強合作與協調。國家和地方各級主管部門的職能還需進壹步明確界定，每壹級部門的職責範圍應壹致、規範（Andrew-Speed et al.， 2000， P99）。此外，應在國家和地方各級司法程序中設立公眾聽證制度，以監督復墾政策、法規的實施情況。
4.3 吸納多元資本，拓寬復墾資金渠道
如上所述，短期內對廢棄礦可采取先造地後補地的辦法。交換的原則是墾多少，換多少。從長遠看，廢棄地可以像德國那樣通過拍賣和招標的方式得以復墾，從而減輕政府的財政負擔。同樣，也可以輔之以某些激勵機制，比如減征土地使用稅、允許有償轉讓土地使用權等等。
對於原有礦與新開礦，有必要實行復墾保證金制度。原有礦可以按產量或銷售量繳納保證金；新開礦的保證金應該在申請開采許可時繳納。保證金額度應由國家環保局本著合理、適當的原則確定。既要保證足額支付目前的復墾費用與長期維護的費用（比如，有酸性排水的地方）；同時又要確保保證金額度不使未來投資者望而卻步。較為理想的政策是分階段、逐步、靈活地調整數額，而非壹次性繳納壹大筆保證金。
緩解資金不足的辦法還有如減免稅收、開展省際[10]與國際間的合作。拓寬國家復墾專項基金渠道，可通過發行土地復墾彩票吸納民間資本，同時建立壹種有效機制來保證復墾專項基金的合理