近代以來，中國福利思想壹方面繼承了儒家傳統，另壹方面又受到資產階級民主革命和西方福利思想的影響，逐漸形成了獨具特色的中國式“補救性”社會福利思想。“補救性”社會福利思想把社會福利作為常規社會機制不能正常運轉或不能滿足部分社會成員的某些特殊社會需求時的應急措施。因此，社會福利的目標被鎖定為“為社會弱勢群體服務”，即幫助窮人。
在這壹思想的指導下，上世紀初形成了近代中國的國家扶貧制度。民國成立後第四年(1915)，政府模仿英國《伊麗莎白濟貧法》頒布了《無家可歸者工場章程》。65438年至0928年，政府頒布了《地方私人慈善機構管理條例》，次年頒布了《慈善機構監督法》。從65438到0930，政府在全國實行救災儲備制度。這些立法表明，中國政府已經開始嘗試用法律手段來規範窮人。
1941年，政府組織部分專家學者編寫了《社會救濟法》。1943社會救濟法頒布實施。這是中國歷史上第壹部國家扶貧法。同時，政府認為之前制定的相關法規不切實際，於是出臺了壹系列法規。比如《社會救濟法實施細則》(1944)、《省市縣地方救濟基金管理辦法》(1942)、《人社部獎勵社會福利暫行辦法》(1944)、《教養院條例》(1944)
1943《社會救濟法》規定，社會救濟的對象是:“1。那些失去能量超過壹年的人。2.十二歲以下的人。第三，孕婦。四、因疾病、殘疾或其他精神、身體障礙不能從事勞動的。5.因洪水、幹旱或其他自然災害而遭受巨大損失或造成商業損失的人。6.依法應當予以救濟的其他人員。”
《社會救濟法》規定的“救濟方式”有十二種:“1。滯留在救濟設施中。二、現金或衣食等必需品給予。第三，免費醫療。第四，免費助產。5.廉價或免費的住房供應。6.資金無息貸款。7.糧食無息或低息貸款。八、減免土地稅。九、實行感化教育和公民培訓。十、實施技能培訓和公民培訓。十壹、職業介紹。12.法律規定的其他救濟。”[5]
但可惜的是，上述法規在國民黨統治時期並沒有得到認真執行。在實踐中，政府只是敷衍了事，措施不力。特別是救濟機構，長期以來只是沿襲封建時代的舊制度、舊習慣，很難有所作為。鑒於當時的形勢，民間出現了壹些新動向。
20世紀20年代，西方現代社會學和社會工作理論與方法傳入中國。1911“北京社會服務社”由布吉士先生在北京創辦。幾年後，這個組織已經發展到600名學生。1921燕京大學成立社會學系，1929擴大為社會學與社會工作系。他們廣泛開展社會調查和社會救助。在他們的推動下，壹批知識分子在中國發起了“鄉村建設運動”。其中以梁漱溟先生為代表的“鄉村建設派”和嚴先生為代表的“平民教育促進派”最為著名，在山東鄒平、河北定縣都進行過實驗。但由於當時社會環境惡劣，中國知識分子改良社會的嘗試未能取得實效。
當時，外國教會和慈善機構也在中國開始了壹些慈善活動。最具代表性的教會組織是基督教青年會。20世紀三四十年代，美國的壹些慈善組織，如紅十字會和救世軍，也在中國開展了大規模的救災活動。曾經，他們雄心勃勃，試圖用善良解決中國的社會問題。但沒過多久他們就發現，中國的問題很復雜，不是國外慈善家能控制的。
綜上所述，在舊中國，“過剩”的觀念始終占據主導地位。因為在政府腐敗、戰亂頻發、連年饑荒的歷史環境下，連“剩余”扶貧都無法實現。
只有中國自建國以來就把勞動人民的社會福利放在重要位置。1922-1948時期，在中國* *領導的歷次全國勞動大會上，救災都被作為黨的重要政策提出，並努力在當時的革命根據地、抗日根據地或解放區實施這些政策，蘇區、邊區或解放區政府頒布了相關的法規。
1945年7月，在延安召開的中國解放區人民代表大會預備會議通過決議，成立了以、董為首的中國解放區臨時救濟委員會(簡稱“救濟會”，1946年更名為中國解放區救濟總會，簡稱“救濟總會”)，並制定了《解放區臨時救濟委員會組織和工作條例》。救世軍總會的主要任務是調查統計解放區在抗日戰爭中遭受的損失，接收和發放聯合國的救濟物資，配合宋慶齡領導的中國福利基金會，為解放區的災民和戰爭難民提供大量的救濟資金和物資。營救總經理的做法為中華人民共和國成立後的救災工作奠定了基礎。[6]
1.3建國初期的社會救濟制度
1949年中華人民共和國(PRC)剛成立不久，中國就遭遇了壹場覆蓋長江、淮河、漢水、海河流域16個省份，4500多萬人口的特大洪澇災害。鑒於當時災情嚴重，主管救災的內務部於6月5438+0949 1召開各重災省區救災報告會，提出了“不餓死人”的口號和“救災款、生產自救、群眾互助、以工代賑”的救災方針。同年2月，65438+，國務院發出《關於生產救災的指示》，內務部發出《關於加強生產自救，勸災民不要逃跑，發放救災糧食的指示》。1950年2月，中央救災委員會成立，董任主任，包括12內務部、財政部等相關部委。4月，中國人民救濟代表會議在北京召開，中國人民救濟總會成立。在中央的堅強領導下，全國上下齊心協力，戰勝了接二連三的自然災害，如1950的華北嚴重幹旱、1952的華東嚴重幹旱、1954的東北、華北、江淮流域嚴重洪澇災害等，這些在南方省份都是罕見的。
建國初期，中國有數百萬城市貧困家庭。在大中城市，大街小巷到處都是災民、難民、散兵遊勇，失業者、無助者、老年人、殘疾人、年輕人比比皆是。雖然當時國家財政還很困難，但還是撥出了大量的資金和糧食，進行大規模的城市社會救濟工作。據不完全統計，在解放後的壹年多時間裏，武漢、廣州、長沙、Xi、天津等城市向100多萬人提供了緊急救助。1952年，全國152個城市的人口接受定期救濟超過120萬人，約150萬人接受冬季救濟。在壹些城市，享受社會救助的人口達到20-40%。為了幫助城市貧困人口從根本上解決他們的生活問題，“生產自救”被放在壹個非常重要的位置。首先要以工代賑，組織大量失業貧困人口參與市政建設。其次，組織烈士家屬和窮人的生產單位從事手工業和小規模工業生產。大規模的城市社會救濟和生產自救，迅速穩定了社會，恢復了秩序，使城市社會生活步入正常軌道。
上世紀50年代中期，我國農村實現合作化後，農民的生老病死基本上由集體經濟力量來保障。即使是因老、殘、弱、病而部分喪失勞動能力的農民，也可以由集體分配力所能及的輕活，也可以記工分，參加年終分配，直至完全喪失勞動能力。同時，壹些集體也給予壹定的支持。這樣，他們的基本生活需求就有了低水平但切實可靠的保障。對孤寡無依、無勞動能力的老人、殘疾人、孤兒，集體實行“五保”供應制度，即“吃、穿、醫、葬(育)”。上述措施首次在1956《高級農業生產合作社示範章程》中得到確認。[7]
到20世紀50年代末，中國與計劃經濟相匹配的傳統社會救濟制度框架基本確立。從整個社會保障制度的設計安排來看，在城鎮，大部分城鎮人口在充分就業的基礎上，被組織到全民所有制和集體所有制單位就業。社會保障隨著就業而生效，工人幹部及其家屬的生老病死全靠政府和單位。在農村，隨著農業合作化程度的提高和範圍的擴大，到1958年人民公社成立時，幾乎所有的農民都成了社員，他們可以享受集體保障。即使是孤寡老人、孤兒，也能享受“五保”，有集體供養。綜上所述，在城市國家安全和農村集體安全這兩張安全網中，中國絕大多數人口都被羅網住了，漏網之魚或掛在網邊的人是極少數。當時只有這些邊緣群體吃“政府救濟”，這個制度的重要性自然無從談起。