壹、我國預算執行情況及預算管理體制現狀
2005年我國國民經濟繼續保持平穩較快發展態勢。在此基礎上，各級財政部門預算執行情況較好。2005年全國財政收入30866億元（不含關稅和農業稅收），比上年增長20%，增收5148億元，全國財政收入從2萬億提高到3萬億僅用了兩年時間。2005年1 至11月，全國財政支出25326.28億元，比去年同期增長17.3%。預計全年財政赤字將控制在預算數額之內。
我國部門預算改革正向縱深推進，進壹步深化基本支出預算改革，不斷完善定員定額與實物費用定額相結合的定額標準體系。在中央和地方全面推行部門預算，穩步推進行政單位實物費用定額改革，並開始實施項目預算滾動管理，增強預算編制的完整性、綜合性、統壹性和公平性。實行垂直管理的國家稅務局選擇個別省進行定員定額試點，為垂直管理系統全面按照部門預算有關要求編制預算打下基礎。同時擴大實物費用定額試點範圍，增加鐵道部等13個試點部門，使試點部門總數達到18個，為在中央部門全面推開房產、車輛的實物費用定額管理進壹步創造條件。此外，還深化了項目支出預算管理的改革，實現項目預算滾動管理，加快建立項目支出預算的績效評價體系，加強結余資金管理工作和對預算執行的監控。在深化預算管理制度的改革中，政府收支分類改革工作情況較好。2004年財政部選擇部分中央部門和部分省市進行《政府收支分類改革方案》模擬試點。2005年繼續進行政府收支分類改革的模擬試點，為2007年推行新的政府收支分類體系奠定基礎。大部分地方已經按照全面實施財政國庫管理制度改革的要求，建立了國庫集中收付制度，並較好地完成了政府采購管理職能與操作職能分離的工作。
在落實" 收支兩條線" 方面有所進展。目前已在40個中央部門進行了“收支兩條線”管理和綜合預算改革試點，改變了預算內外資金分別使用和收支掛鉤等不規範做法，預算內外資金統籌安排使用的程度不斷提高。通過進壹步規範收費基金管理，啟動到期政府性基金項目的清理工作，與建設部等部門聯合印發通知，整治壹些地區涉及出租汽車的亂收費問題，還對今年治理教育亂收費、減輕農民負擔工作進行了安排和部署，繼續執行治理涉教、涉農亂收費問題，將行政事業性收費、政府性基金、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入等政府非稅收入逐步納入"收支兩條線"管理範圍，繼續將收費基金納入預算管理，縮小預算外資金規模。目前中央批準的收費項目約90%已納入預算，政府性基金已全部納入預算。同時深化收入收繳改革，擴大了中央部門和單位"收支脫鉤"管理試點範圍。在做好《政府性基金管理暫行規定》發布前各項準備工作的基礎上，還逐步開展了《政府非稅收入管理條例》的前期研究，為推進"收支兩條線"管理工作規範化、法制化提供條件。
深化國庫管理制度改革方面，在中央部門全面推行了國庫集中收付制度，重點推進了2005年新增24家中央部門以及部分代編預算單位實施國庫集中支付改革，指導和督促地方全面推進國庫集中收付制度改革，減少資金繳撥的中間環節，實現財政資金使用的“中轉”變“直達”，賬戶管理由分散到統壹，提高了預算執行透明度。到2005年11月1 日，已在全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市實施了國庫集中收付制度改革。2005年還對修訂《中央財政非稅收入收繳管理制度改革暫行辦法》工作進行了研究，涉及將改革範圍擴大到政府整個非稅收入的收繳、分成收入和地方代收收入的收繳流程以及非稅收入如何及時辦理退付等相關問題。
推進政府采購制度改革方面，為進壹步擴大政府采購資金規模，落實政府采購調控政策，加強規範化建設和提高采購效率，財政部修改完善了《政府采購非招標采購方式管理辦法》、《政府采購協議供貨管理辦法》等管理辦法;研究修改了《政府采購代理機構資格認定辦法》。同時，針對目前政府采購合同管理方面存在的突出問題，研究起草了《政府采購格式合同管理辦法》和《政府采購合同書》，加強合同管理。研究起草了《2005年中央單位政府集中采購目錄及標準》，明確了部分政府集中采購項目的適用範圍，擴大了部門集中采購項目，增強了可操作性。另外，還研究起草了《中央集中采購工作機制》，規定了財政部與集中采購機構的工作協調機制，明確各自的職責，保證政府采購工作順利實施。目前已在各級國家機關、事業單位和團體組織中，全面推行政府采購制度，2005年采購規模在上年突破2000億元的基礎上，達2500億元。
二、完善預算管理體制改革的構想
在預算管理體制改革的進程中，努力方向是根據事權所確定的支出責任合理界定中央與各級財政的支出需求，按支出與收入相匹配的原則，調整各級政府的財權劃分和轉移支付安排，並逐步明確各級政府對收入的立法權。這就需要把預算管理改革與整體的分稅分級財政體制改革緊密結合起來，按照中央十六屆五中全會“建立和健全與事權相匹配的財稅體制”和“減少政府層級”的精神，在憲法和法律的動態完善中逐步調整財政層級和政府層級。可在有條件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試驗，逐步形成中央、省、市縣三級財政的“扁平化”框架，進而相機把地市級和鄉鎮級政府轉變為沒有獨立財政地位的上級政府派出機構，在簡化層次前提下，按“壹級政權，壹級事權，壹級財權，壹級稅基，壹級預算，壹級產權壹級舉債權”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉移支付，完善以分稅制為基礎的分級財政體制（其中“壹級產權”事關在配套改革中形成資產有效保值增值的地方國有資產管理體系）。
在預算編制和執行方面，今後可以考慮把支出化分為基本支出和專項支出，基本支出如人員經、公用經費實行定額分配，專項支出通過建立項目庫的方式，按輕重緩急項目排序，實行滾動預算，根據當年財力可能安排項目。這有利於確保基本支出和合理統籌兼顧項目支出。在此基礎上還要加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格的報告制度，保證預算執行的公開、透明。各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料，按照規定期限，向本級政府財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料，各級政府要在每壹預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者其常務理事會報告本級總預算的執行情況，下級政府要定期向上壹級政府報告預算執行情況。
城市大型建築項目編制預算時，現階段要著重考慮部門預算的編制與預算外資金的處理問題。部門預算是反映政府各部門收支活動和財力狀況的綜合預算。深化部門預算改革，完善部門預算編制辦法，對於規範預算管理，加強財政監督實現依法理財，具有重要意義。在實行部門預算之前，我國的預算編制是按收入類別和支出功能分類編報，比較粗略，看不出部門收支活動的完整內容，而且制定程序復雜，要在全國人民代表大會批準總預算後，再由財政部門將預算分配給各部門，落實預算時間很長。公***財政要求深化部門預算改革，逐步實施各部門預算編制的系統化、綜合化，反映和協調預算內、外各類政府財力，按照社會主義市場經濟條件下預算管理的要求，調整預算科目，建立起完整的專項資金項目評估機制等。為了加強對預算外資金的管理，應結合部門預算改革，實施“收支兩條線”改革，將各部門預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，與執收部門、單位的支出脫鉤。部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，財政部門合理核定支出標準，並按標準供給經費，還要根據新情況完善有關法規、規章，實現“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規範化。
這些都要求進壹步完善各級人大的監督職能。地方各級人代會對各級預算的審批，是預算編制過程的最後壹道關口，同時也是國家宏觀經濟政策得以體現的重要保障。為了充分行使人大對政府預算的審批和監督權力，建議適當增加人大審批政府預算的時間。各級政府應在同級人民代表大會舉行的前幾個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案應細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。同時，通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證上級政府匯編預算所需時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總決算，從根本上解決“代編預算“的問題。國庫集中收付制度改革的目的，是統壹控制和調度國庫資金，是加強預算執行的監督控制，對財政資金使用中不規範的行為予以防範，以提高財政資金運行的安全性、規範性和有效性，為高效實施財政政策和管理提供資金保障和制度保證。今後要在中央各部門深化實施此項改革的預算單位級次，逐步向各部門二、三級預算單位延伸，地方各級財政也要實施國庫集中收付制度改革，並積極推進和規範縣級改革，在不斷深化和完善國庫集中收付制度的基礎上，擴大國庫集中支付資金範圍，逐步將所有預算外資金納入改革範圍，建立規範的支付管理工作程序，實行中央對地方專項轉移支付的直接支付改革試點，減少財政授權支付，逐步將供貨商信息納入財政國庫管理信息系統，建立規範的收繳管理工作程序。對中央部門和單位全面實行非稅收入收繳管理制度改革，地方也將按照這壹要求跟進，並逐步擴大到稅收收入，實現財政部門對收入的全過程監控和即時信息***享。
在政府采購制度改革方面，要進壹步在全國各級國家機關、事業單位和團體組織中全面推行規範的政府采購制度，將工程、專業服務、會議以及中央補助地方專款的使用（采購）納入政府采購範圍。加快推進政府采購管理機構和執行機構的完全分離，進壹步發揮財政預算和支付對依法采購的促進作用，沒有預算不得采購，未依法采購不予撥款。要健全政府采購的法規制度，完善公開招標、競標等方式，加強規範化管理，努力杜絕扭曲與作弊，提高政府采購質量和效率，註重政府采購的政策功能，制定政府采購貨物、工程和服務的國貨認定標準，並分行業或產品制定出具體認定辦法，為采購活動提供依據，充分發揮政府采購在購買國貨、支持中小企業、促進環境保護等方面的政策導向和調控作用。
在轉移支付的方面，要繼續完善和規範中央財政對地方的轉移支付制度.增加壹般性轉移支付規模，優化轉移支付結構，建立激勵約束機制。新增財力中要安排壹定比例用於加大壹般性轉移支付力度，進壹步提高各地區之間基本公***服務均等化水平，促進地區之間協調發展。通過整合專項轉移支付，完善專項轉移支付分配、使用、績效評價全過程的監管制度，遏制擠占、挪用、低效等違規行為，確保專項轉移支付所體現的政策導向目標得到切實貫徹，提高中央專項轉移支付資金的使用效益。在省以下財政體制和轉移支付制度改革方面，中央要建立激勵約束機制，調動地方自我發展和強化收入征管的積極性，引導省級政府主動承擔調節轄區內縱向和橫向財力分布的責任，加大對基層財政的壹般性轉移支付力度，提高壹般性轉移支付資金分配的合理性和公正性，積極推動省直管縣的財政管理改革試點，省級財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管到縣，減少財政管理層次，提高行政效率與財政資金使用效益。轉移支付制度的改進完善與縣和鄉鎮財政體制改革有內在的關聯，對經濟欠發達、財政收入規模很小的鄉鎮，可試行由縣財政統壹管理其財政收支的辦法，中西部壹般鄉鎮取消農業稅的收入來源也已不大，可實行"鄉財縣管" 方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的情況下，采取"預算***編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管"的管理模式。總體而言，實行自上而下的轉移支付將成為鄉鎮公***事務運轉更為重要的支撐財力。
最後，財政監督作為整個預算管理新機制的重要組成部分，需大力加強。現在財政內部監督機構對預算還沒有起到應有的監督作用，甚至壹些地方財政內部監督機構形同虛設。需要進壹步賦予財政內部監督機構相應的權力和職責。
同時，要進壹步完善財政法規執行情況的檢查監督，努力構建事前、事中、事後監督結合，日常監督與重點檢查相結合，行政監督與社會監督相結合的多層次、全過程的財政監督檢查新機制，切實維護正常的財政管理秩序，此外，應制定壹套科學合理的財政監督工作程序，嚴格規範財政監督檢查行為，不斷提高財政監督工作的效率。這也要求積極推進預算管理的法制化建設以及嚴格行政執法。