中國的社會保障制度是政府和社會對公民在年老、疾病、殘疾、失業、生育、死亡、災害和生活困難時依法給予物質幫助，保障其基本生活需要的制度。社會保障制度是國家的基本制度之壹。國家必須制定社會保障法規，確保社會保障制度真正落到實處。
從邏輯上講，任何制度的建立都應該是先設計後建設，至少在建設之前應該有壹個框架。而我國的社會保障制度建設，在原設計明顯廢棄的情況下，壹直缺乏長遠的統籌考慮。在壹定程度上，對中國整個社會保障體系進行宏觀審視，已經成為中國社會政策的當務之急。
壹，存在的問題及原因分析
簡單觀察，近十年來，特別是經濟體制轉型任務明確提出後，我國社會保障制度的總體設計經歷了壹個比較明顯的變化過程。
1993黨的十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制的決定》首次闡述了新時期我國社會保障制度的構成，指出我國社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。後來在1995和1996中，中央和全國人大關於經濟社會發展“九五”計劃和2010遠景目標的文件都重申了這壹觀點。但從1998開始，隨著勞動和社會保障部的成立，正式文件中“社會保障”壹詞的內涵和外延發生了很大的變化。過去的“六個部分”壹詞不僅從未出現在官方文件中，實際上被徹底拋棄，取而代之的是“使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充。不斷完善社會保障體系”(見鐘發[1998]10號文件《中央國務院關於做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》)進壹步演變為“三道保障線”。由於“三條保障線”被認為是“當前條件下中國特色社會保障體系的重要組成部分”，並不是社會保障體系的全部，官方文件也從未發表過任何關於完整社會保障體系構成的論述，因此整個中國特色社會保障體系的總體框架被懸置。
由於中國社會保障制度總體框架的根本問題長期懸而未決，中國社會保障制度建設的實踐出現了壹些明顯的問題。總結起來，這些問題主要有:壹是概念的使用和壹些提法相當混亂，很多安全項目性質不清，目標不準，沒有具體的實施步驟。比如社會保障、社會福利、社會保險重疊，往往混在壹起；“三無”、“五保”對象本質上是社會救助但被稱為社會福利；住房援助在實踐中已經演變為壹種新的社會福利；社會保險的福利性很強；發行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段；有人提出社會福利和老齡事業產業化的口號，等等。第二，部門之間、系統之間、上下級之間缺乏溝通和協調，導致整個社會保障體系的層級性不強、碎片化，甚至某壹項保障制度被重視的程度會隨著不同社會群體政治聲音的大小、部門權力的大小或某壹領導人個人影響力的大小而變化。類似的例子不勝枚舉。第三，非制度化特征非常明顯。集中表現在:法制化水平不高，甚至現有的法律法規在執法上嚴重缺失，保障制度難以落實；在壹些保障項目中，政府、社會、家庭和個人的責任不清，保障效果難以到位；政府職能錯位，不同部門、不同層級職責不清，同時存在越位和缺位現象；籌資不規範，對地方財政的社保繳費缺乏有效監管；社會力量動員不足和過度依賴社會力量並存。同時，整個社會保障體系的建設具有明顯的應急性特征，表現為零碎處理，如解決下崗職工和退役士兵的問題，解決拖欠公務人員工資的問題。四是整個社會保障體系存在明顯的結構性缺陷。比如所謂的社會保障只覆蓋城市不覆蓋農村，社會救助制度沒有得到足夠的重視，社會保險保障水平過高且保險層次單壹，職業福利沒有納入政府視野，家庭福利制度被忽視，社區保障的作用被誇大。五、社會保障工作的專業化水平有待提高，突出表現是沒有從研究到操作的專業團隊。許多保障項目的立法缺乏研究成果基礎，許多新舉措缺乏前期論證(如省時制度、誌願者制度)，現有政策法規執行情況難以評估，社會工作職稱制度難以建立，高校社會保障專業和學科設置不盡合理。
簡要分析整個社會保障體系缺乏整體設計和框架關懷的原因，大致有以下幾點:
首先，有關各方對社會保障制度重要性的認識還沒有達到應有的高度。造成這種局面的原因在於對效率優先、兼顧公平原則的片面理解，重視經濟發展而忽視社會發展的認識，對西方福利國家教訓的恐懼，在付諸實施的經濟轉型設計方案中對社會保障制度缺乏足夠的重視，政府權利和公民義務而非政府責任和公民權利的行政意識和習慣，以及中國作為壹個大國在任何問題上都將有很大回旋余地的偏見。
其次，很多人對社保制度存在壹些偏差、錯誤甚至誤解。在具體實踐中，很多人用社會保險代替了整個社會保障體系的建設。壹些人錯誤地將緊急基本生活保障視為整個社會保障體系的建設，而另壹些人則以就業是最大保障的觀點來對待社會保障體系的建設，從而使社會保障體系的整體設計受到不應有的影響。
第三，壹些人對社會保障體系專業化和規範化的必要性和緊迫性認識不足。比如，有人認為中國有社會互助的傳統，有傳統的仍在發揮作用的社會救濟制度，政府壹再增加生活保障資金，所以永遠不會有餓死或凍死的人，不需要嚴格按照制度要求進行規範化、標準化管理；有人認為社會不公的產生滯後於經濟發展壹段時間，所以過幾年再抓社會保障體系建設還來得及；也有人認為中國社會不公的程度遠沒有可怕，甚至有學者認為國際基尼系數可以擴大，所以強調建設完整規範的社會保障體系是小題大做。
二、目標模型和系統設計
本文在簡要分析了當前我國社會保障制度建設中存在的主要問題後，認為中國特色社會保障制度的目標模式和制度框架應該是:以“補救模式”為目標，以社會救助為基礎，以社會保險為主體，以社會福利為補充。
以“補救模式”為目標，是指在充分發揮市場、社會、單位、家庭和個人作用的基礎上，政府在社會保障體系建設中只起到拾遺補缺的作用，保障水平僅限於維持基本生活的水平。保障制度的設計是以不損害市場機制有效運行為必要前提的。按照“補救模式”的要求，政府在社會救助、社會保險和社會福利制度中只發揮最低限度的強制作用。選擇這樣的社會保障目標模式與中國的經濟發展階段、國家財政能力和中國社會的具體國情密切相關。
在社會救助的基礎上，把社會救助體系的建立和維護放在整個社會保障體系建設的首位，努力建立以維持最低生存為目標，以國有企業下崗職工、貧困人口、災民、“三無”和“五保”人員為重點，以最低生活保障制度為核心，以災民緊急救助制度為重點的社會救助體系。 以救助福利服務體系、社會互助體系和扶貧開發體系為主要內容。 以醫療、教育、住房、司法等專項救助和臨時救助為補充，以統壹的社會救助服務網絡為基本載體，具有中國特色的社會救助體系。建立以社會救助為基礎的中國社會保障體系，既是中國國情所決定的，也是中國現有社會保障體系發展水平的具體體現。
以社會保險為主體，就是把社會保險制度的建立和正常運行作為整個社會保障體系是否建立和運行良好的根本標誌，努力建立以維持溫飽水平為目標，以基本養老、醫療、失業、生育、工傷、護理保險為主要內容，以多樣化、可選擇性的補充保險為重要輔助的符合我國國情的社會保險制度。把社會保險作為整個社會保障體系的主體，是由社會保險制度的廣覆蓋性決定的。沒有這個網絡作為屏障，政府的社會救助體系將不堪重負。但基本社會保險制度將保障水平設定在維持溫飽水平，這是“補救模式”的基本要求，也符合中國市級政府的財政承受能力。
以社會福利為補充，就是要把社會福利制度作為完整的社會保障體系不可或缺的組成部分，努力建立以國有企業職工、退役士兵、各類公務員和見義勇為人員的社會福利為基礎，以職業福利、家庭福利、公共福利和社區福利為基本內容的中國特色社會福利制度。在這裏，為國企職工、退役士兵、各類公務人員、見義勇為人員提供社會福利，是國家義不容辭的基本職責。但由於對這些群體的保障水平普遍高於社會保險的壹般水平，他們大多成為政府與各種社會力量爭奪人力資源的重要手段之壹，因此他們應該是社會福利制度的基礎。同時，我國應大力發展以政府和社會支持為主要形式的家庭福利，大力發展以提高社會競爭力為目的的單位提供的職業福利，大力發展政府、社會和社區居民提供的社會福利事業和社區福利。需要註意的是，目前學術界存在誇大社區福利重要性的現象，甚至有學者不適當地提出所謂“社區保障”的概念，給社區保障以“第二道安全網”的地位(竇等:《重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001版，第193頁)。需要指出的是:理論上這種想法可能成立，但中國的城市社區還遠沒有成熟到可以為居民提供保障，而且只要社區自治是壹句空話，社區服務和社區保障就永遠是無根無源之水，不可能持續發展。
在設計整個社會保障體系的總體框架時，除了基本目標和保障項目外，還應包括三項制度:
(壹)法律制度
應該主要由四部分組成:壹是全國人大制定的社會保障法律體系，以社會保障法為基礎，以社會救助法、社會保險法、社會福利法為主要內容，輔以部分部門法；二是國務院和省級人大制定的最低生活保障、災民緊急救助、供養“三無”和“五保”人員、社會互助、扶貧開發、醫療、教育、住房、司法等專項救助，養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險及其補充保險，國有企業職工、退役士兵、各類公務員和見義勇為人員的社會福利和職業福利。三是國務院有關部委、地方人大和地方政府制定的上述法規的實施辦法和具體標準；第四，把那些還難以上升為法律、法規、規章的制度、做法、措施，以文件的形式規定下來，形成政策。從目前的實際情況來看，需要從兩個方面完善社會保障法律法規體系:壹方面，盡快制定社會保障法，確定基本的制度框架；另壹方面是從具體入手，通過政策、標準、規則等方式，將實踐中成熟的做法固定下來，然後逐步完善，形成比較完整的社會保障法律法規體系。
(2)管理體系
根據多年的實踐經驗，結合我國國情，社會保障體系的管理體制應該是:政府統壹領導，部門分工協作，社會廣泛參與，分級負責，分級出資，分級管理。這裏有幾個基本點:
首先，不宜在政府內部設立集統壹決策、統壹運作於壹體的社會保障部門，甚至不宜設立統壹的領導小組式的協調機構。至於統壹設計和協調的任務，應當委托給由社會保障法、社會救助法、社會保險法和社會福利法組成的社會保障法律體系。反對成立統壹的社會保障部門的理由有三:壹是從實際情況來看，社會保障工作涉及的領域太多，相關保障工作在運行中與這些領域的具體管理活動密切相關。沒有相關領域的專業知識，無法做好這些安保工作所需要的鑒定、取證、調查核實等工作，只能徒增曲折，事倍功半。二是從行政組織範圍適度的原則出發，將30多個社會保障項目交由壹個政府部門管理，會造成這個部門管理範圍過大，權力過強，不利於整個政府組織的有序運轉。第三，從現有的經驗來看，世界上沒有任何壹個國家把所有的社會保障工作，包括社會救助、社會保險、社會福利，都集中在壹個政府部門的先例。即使在我國，也從未出現過類似的情況。我們之所以反對設立統壹的協調機構，是因為從實際情況來看，我國政府機構中的各個領導小組往往會設立專門的辦公室，而這個辦公室所在的部門往往會成為工作的實際決策部門，這實際上還是導致了很多權力的過度集中，有時還會成為這個強力部門隨意幹預其他相關部門的法律依據，甚至激化部門之間的摩擦和扯皮。
其次，在社會保障機構的設置上，要堅持部門分工合作的原則。具體來說，在社會救助方面，明確民政部門為牽頭單位，負責救助水平的總體控制和具體協調。除了把最低生活保障、災民緊急救助、“三無”“五保”供養、社會互助等交給民政部門決策和運作外，扶貧開發要交給農業部門，醫療救助要交給衛生部門，教育救助要交給教育部門，住房救助要交給建設部門，司法救助要交給司法部門。在社會保險方面，明確勞動和社會保障部門是牽頭和協調單位。除養老保險、失業保險、工傷保險及其補充保險由勞動和社會保障部門繼續決策和運作外，所有與健康管理密切相關的工作，如醫療保險、生育保險、護理保險及其補充保險等，都應交給衛生部門運作。在社會福利方面，要成立壹個協調機構，負總責，將國有企業和各類企業職工的職業福利交由勞動和社會保障部門運作，退役士兵、見義勇為人員和包括老年人在內的各類特殊社會群體的社會福利和家庭福利、公益事業、社區福利和職業福利， 殘疾人和兒童交給民政部門，各類公務人員、事業單位和機關事業單位職工的社會福利交給人事。 這種分工，壹方面考慮了相關工作在具體操作中與哪個部門最相關，另壹方面考慮了相關業務的傳統分工。
第三，從責任劃分來看，要正確區分國家、社會、家庭和個人的責任。毫無疑問，所有退役軍人和各類公務人員的社會救助制度和社會福利，從出資到組織實施，都應由政府全面負責，盡管這些領域的保障工作並不排斥甚至不提倡社會的積極參與，這是由國家的職能決定的。在社會保險方面，政府的責任主要是負責組織工作和出資部分，包括建立規章制度、組織實施和對基本社會保險所需資金承擔最終責任。社會和個人都有按照規定繳納社會保險費的義務。當然，這裏也不排除社會參與具體的服務工作。在社會福利方面，國家的主要職責是建立法規、引導投資、政策支持和管理監督，社會力量是實現社會福利制度的主要力量。
第四，在建立社會保障管理體制的過程中，必須堅持分級負責、分級出資、分級管理的原則。這是由我國行政管理體制中中央與地方的分工、收支兩條線、分級負責的財稅管理體制和社會保障工作本身的特點決定的，符合我國地域遼闊、經濟社會發展水平參差不齊、歷史文化習俗差異較大的具體國情。
(3)服務體系
基於目前的探索思路和已建立的社會救助、社會保險、社會福利服務機構及其運行情況，本文認為，社會保障服務體系的基本格局應該是以國有社會保障服務機構為模式，其他多種所有制社會保障服務機構為骨幹，社區服務為支撐，家庭服務為基礎的社會保障服務網絡。以國家舉辦的社會保障服務機構為例，國家舉辦和管理的社會救助服務機構、社會保險服務機構和社會福利服務機構，在服務水平、經營規範、硬件和隊伍建設等方面起到示範和規範作用。多種所有制形式的社會保障服務機構是骨幹，即多種所有制形式的社會保障服務機構是提供社會保障服務的主體。國家通過向社會保障對象購買服務的方式實現對社會保障對象的服務，並通過政策扶持鼓勵其向社會保障對象提供免費、低收費的服務。依托社區服務，就是在社區建設壹批社會保障服務設施和網點，成立壹批中介服務組織，組建壹支專兼職服務隊伍，廣泛動員社區單位參與社會保障服務，形成社會保障服務網絡。立足家庭服務，就是要堅持家庭在社會保障服務中的基礎地位，通過道德教育、輿論宣傳、制度規範和政策支持，充分發揮家庭在社會保障服務中的功能和作用。這裏特別強調，在建設社會保障服務網絡的過程中，必須把信息化建設放在突出重要的位置，因為實現社會保障服務的信息化，可以大大提高社會保障服務的效率，大大節省人力、物力和財力，有利於服務落實到家庭和個人。
三，路徑選擇和政策建議
鑒於上述問題和任務，要建立和完善我國的社會保障體系，就必須選擇以法規建設構築總體框架的基本路徑，並對各項制度的完善進行探索和實踐。壹般需要三個步驟:系統整合、探索實踐、完善法律法規。
所謂制度整合，就是在三到五年內，以“補救模式”為原則，通過制定和頒布社會保障制度的基本法律，如社會保障法、社會救助法、社會保險法、社會福利法等，形成社會保障制度的總體框架。系統整合的核心任務是構建社會保障體系的項目框架，建立以保障生活水平為目標的社會救助體系、以保障溫飽水平為目標的社會保險體系和以提高保障水平為目標的社會福利體系。通過制度整合，要明確我國社會保障體系的基本架構，明確社會救助、社會保險和社會福利的基本內容、保障水平和關系，明確政府、社會、家庭和個人特別是各級政府在各項社會保障工程中的責任、職責和義務的劃分。這期間很多微觀甚至中觀的問題都需要明確，但是經過近十年的探索和實踐，宏觀的框架問題、目標、方法、責任都已經基本明確，應該說已經具備了立法的必要條件。當然，成立期的法律規定不可能很準確，肯定有很多漏洞。很多條款的要求肯定會失去原則性和概括性，但這樣的法律法規總比沒有好，尤其是在當前社會保障制度建設存在嚴重缺陷的情況下。因此，通過立法確立和明確我國社會保障制度的總體框架，已成為我國社會保障制度建設的當務之急。
所謂探索和實踐，就是要用5到10年的時間，在社會保障法等基本法律法規的原則和框架內，結合現實社會保障制度建設的成果，大膽探索，以期對各種社會保障制度的微觀、中觀乃至宏觀層面形成較為成熟的思想觀點和操作規範。這壹時期的主要任務是:壹是對現有社會保障制度進行結構調整和補償。要盡快理順社會救助、社會保險和社會福利制度的關系，大力加強社會救助體系建設，積極穩妥降低社會保險保障水平，建立農村最低生活保障制度、護理保險制度、補充社會保險和家庭福利制度。二是抓住關鍵和核心的社會保障項目，形成相對完善的體系。重點完善最低生活保障制度，更加重視養老保險、失業保險和醫療保險，特別重視退伍軍人社會福利制度和社區福利制度。三是對其他社會保障項目逐壹進行探索，形成壹系列相對完整的制度規範。比如對災民的緊急救助，對“三無”和“五保”人員的供養，社會互助，扶貧醫療救助，教育救助，住房救助，司法救助，各種補充性社會保險，對國有企業職工，各類公務人員，見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利，以及各種職業福利、家庭福利和公益事業。
所謂法規完善，就是在前期探索和實踐的基礎上，再用3至5年時間，對此前形成的社會保障基本法律進行修訂，對探索和實踐過程中逐步形成的各種法律、法規、標準、規範和政策進行全面梳理、修訂和清理，為形成統壹、完整、規範的社會保障體系奠定法律基礎。
參考資料:
/lunwen/ShowArticle.asp？ArticleID=14641