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晚清滅亡的原因和表現

關於清末新政研究,近年來史學界發表了很多有見地的文章。然而,關於清末財政制度的改革,以及此次改革在當時及後來影響如何,人們卻涉及不多。張九洲認為,晚清財政制度的改革,主要表現在如下幾個方面:首先,改革財務行政,加強中央集權。成立了壹部三處,即度支部、稅務處、清理財政處和督辦鹽政處。“壹部三處”的設立與人事職權的變動,使中央財政管理的事權得到了統壹。在中央財務行政機構改革的同時,對地方財政機構進行了調整和統壹。這種作法,為清政府垂直控制地方財政體制的形成起了重要作用。其次,設立銀行,建立公庫制度。清朝的財政機構,原來是行政管理和錢物保管與支出不分。如戶部和各省布政使司本是財政管理機構,但自身又掌管著貨幣和物料的保管權。地方的省、府、道、縣,亦設有錢、物之專庫,分屬布政使和府、道、縣長官親理。1904年,清政府決定創辦戶部銀行,“以為財政流轉總匯之所”。1908年,戶部銀行改名為大清銀行,度支部厘定《銀行則例》,謂“管理官款出入”為國家銀行“應盡之義務”,“其經理國庫事務及公家壹切款項,並代公家經理公債票及各種證券”。1907年,郵傳部設立了交通銀行,“將輪路電郵存款改由該行經理”,該行的出現標誌著財政特別會計的公庫由此初步建立。清政府設立銀行,以圖建立統壹的公庫制度,但由於當時各省財政並未統壹,各自為政現象嚴重,所以,統壹的公庫制度還相差較遠,但這種作法在當時中國的財政和經濟上都具有積極意義。其三,清理財政,試辦財政預算。度支部於1908年底奏定清理財政辦法六條,接著又擬定了《清理財政章程》,由度支部設立清理財政處,各省設立清理財政局,為全國預算、決算做準備。宣統元年二月,在各省清理財政局陸續開局後,綜核各省財政的調查工作開始實施,各省陸續造報了各種財政表冊,表中詳盡列入了本省歲入、歲出款目、數額以及沿革利弊專項。這次財政清理工作的成績,是值得肯定的。1910年清政府在基本清算各省財政收支的基礎上,決定試辦全國財政預算。這年,地方先由各省文武大小衙門局所預算次年出入款項,編造清冊,送清理財政局,由清理財政局匯編全省預算報告冊,編竣後經督撫核準上報度支部,在京各衙門亦按照度支部頒定冊式分別編制成各自的次年出入款項,預算報告。接著由度支部在匯核各省及各部預算的基礎上,編制成了宣統三年歲入、歲出總預算。而後,總預算案經內閣會議政務處核議,送資政院開會議決。1911年初資政院在對該案復核修正後議決通過。度支部編成的這個預算案中,不符合事實的東西太多,而資政院復核時的修正,也缺乏根據,所以,這個預算案雖然編成並獲得了通過,可是在實踐中是不可能行得通的。盡管如此,它在中國近代財政史上仍具有壹定的進步意義。作者對清末財政制度的改革給予了肯定:第壹,在壹定程度上加強了中央財政的統壹,有利於新政和預備立憲的推行。通過財政體系的改革,使國家收入增加,中央財權擴大,對新政和預備立憲運動的發展提供了強有力的財力支持。第二,促進了晚清財政制度現代化的發展。其壹,財政管理上開始了近代形式的國家預算編制;其二,確定了近代財政科層管理的體制;其三,公庫制度的建立加速了政府財政管理專業化的發展和財政調控能力的加強。第三,通過財政制度改革的過程,為民國初年財政管理培養了壹批人才並積累了壹些可貴的經驗。最後,作者指出,清末財政制度的改革是想模仿西方資本主義國家的財政管理制度,其進步性是值得肯定的。但整個來說,改革的成效性是有限的。主要原因是:中央與地方關系的處理未解決好。進行財政制度的改革,需要有足夠的中央權威和地方的支持,然而,當時在政治和財政上是內輕外重,地方並不完全聽命於中央。特別是這次財政制度改革的目的之壹是為了加強中央的財政統壹,強化中央對財政的調控能力,這就與地方利益發生了沖突。正是由於中央與地方的財政利益的矛盾沖突尖銳,所以財政制度改革困難重重,效果不彰。最後,還因為這些改革所激化的矛盾,加速了清王朝統治集團的分裂和垮臺[6]。

中國近代化的研究構架壹向以“變器——變政——變心”為主線。這種研究模式凸現了政治改革和思想改革的意義,但卻遮蔽了經濟改革在近代化中的地位和作用。朱俊瑞認為,單純強調政治改革對經濟改革的制約並不符合近代社會改革的實際。到1911年,清政府推行了壹系列政治、經濟、文化、軍事改革。庚子之變後,“國庫壹貧如洗”的經濟狀況既是刺激清政府加大改革力度的原因,又是“新政”難以實施的重要因素。財政是施政的保證,政治離不開經濟孤立運行。晚清政府在全面經濟困境的陷阱裏奏響新政樂章,無疑早寫下了失敗的休止符。清政府滅亡的原因固然很復雜,從經濟學上分析,清政府幹預經濟的無能,尤其是政府對財政的失控是導致自身滅亡的重要因素。晚清新政中清政府壹度大規模地推行清理財政工作,加強對財政的集中管理,但已無法在根本上改變由經濟運作和利益分配所造成的地方自主局面,反而加劇了地方與政府的離心離德,加速了自身的滅亡[7]。朱文提出晚清政治改革受經濟制約是有壹定見地的,如能展開論述制約的原因,制約狀況和制約結果,文章將更為精彩。

稅率的修訂、實行海關金制度以及對海關行政權壹定程度的收回,是國民政府成立後對海關采取的主要改革措施,究竟對這些改革措施如何評價,歷來褒貶不壹。有的學者就認為,關稅自主是虛假的,不能表明關稅自主的真實性,是關稅繼續半殖民地化的壹種標誌;有的學者甚至將關稅自主簡單地說成是壹種投降賣國活動。易繼蒼、張祥晶認為,國民政府所進行的關稅自主,是在中國民族主義情緒高漲的情況下,迫於全國人民的壓力,尤其是要增加自身的經濟收入,彌補巨額的財政支出,在各列強對國民政府做出讓步的情況下進行的,應該對其進步意義予以肯定。通過關稅改革,將協定關稅改為固定稅則,國民政府獲得了關稅自主權,能夠自定稅率,自由支配關稅稅款,並且基本上掌握和控制了海關的行政權,這些措施雖不能從根本上動搖各帝國主義國家在中國的統治,但在客觀上削弱了其在中國的壹些特權,保護了國民政府自身的經濟利益,符合歷史發展的進步潮流,在當時的社會歷史條件下具有壹定的進步意義。因此,簡單地把國民政府的關稅改革用“虛假”二字加以概括缺乏事實依據。但是,關稅改革也不像國民政府所吹噓的那樣是取得非常重大的成就和十全十美的。由於當時歷史條件的限制和國民政府的階級局限性所決定,其關稅自主只能是部分的或者說是不徹底的,這主要表現在以下幾個方面:首先,中國與當時的國外相比,在征收關稅的水平上仍然存在差距;其次,海關的行政大權尚未完全收回;再次,關稅自主並未能使民族工業得到很好的保護。最後,作者認為,在肯定關稅自主進步作用的同時,也不能盲目地誇大“關稅自主”的實際效果,“關稅自主”不是全面的,只是在壹定程度上的自主,部分地自主