至於如何設立，本文從法律和項目融資的角度，考慮政府和社會資本，進行了簡要論述。
1，項目資本的定義
(1)定義
《國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》(以下簡稱“國發[1996]35號”)將項目資本金定義為:投資項目資本金是指投資人在投資項目總投資中認繳的出資額，為投資項目的非債務性資本金，項目法人對該部分資金不承擔任何利息和債務；投資者可以按照出資比例享有所有者權益，也可以轉讓出資，但不得以任何方式抽回出資。
(2)作者理解
首先，項目資金是總投資的壹部分。壹般來說，PPP項目的總投資包括兩部分，即項目資本金和項目後融資。項目後融資主要面向銀行等金融機構，融資主體為項目公司，但融資責任具體由社會資本承擔。
其次，國發[1996]35號文件並未要求全額支付項目資本金。所以在實際操作中，對於項目資本金的設計，要麽是註冊資本按照實際進度到位，要麽是增加註冊資本，要麽是由“股權+股東借款”或“註冊資本+資本公積”組成。具體采取什麽方式，這裏不深入討論，後面再討論。但需要註意的是，雖然沒有強制繳納，但在實踐中，是否繳納或如何設計項目資本的構成，將直接影響到項目公司後續的項目融資。
最後，項目資本是投資項目的非債務資本。即項目公司對這部分資金不承擔任何利息或債務。由於股東向項目公司投入的註冊資本屬於可用於PPP項目的非債務資金，因此可同時認定其具有項目資本的屬性。
2.註冊資本的定義
根據公司法規定:“有限責任公司的註冊資本是在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資”，需要註意的是與註冊資本不同，註冊資本針對的是非公司的企業法人。
3.兩者的區別和聯系。
(1)兩者的區別如下圖所示:
(2)聯系方式
從概念上講，項目資本和註冊資本都是股東認繳的出資，是非債權性資金，股東按出資比例享有所有者權益；從資金流向來看，如果項目公司的註冊資本全部用於項目資本金，兩個概念體現的出資是壹樣的。
實踐中，絕大多數PPP項目都會采用註冊資本低於項目資本金的方式，主要是減輕政府或社會資本參與項目公司時的投資壓力。這種方式主要包括兩種形式，第壹種是以“股東貸款”的形式彌補註冊資本與項目資本的差額，第二種是將二者的差額計入項目公司的“資本公積”。筆者將簡要分析這兩種形式的優缺點及其可取性。
1，股東貸款
(1)優勢
項目資本金與註冊資本的差額可以通過股東借款實現，主要有以下優勢:1)債權退出模式比較成熟，對社會資本來說稅收成本低。如果計入“資本公積”，轉增股本時需要繳納壹定的稅款；2)財政部為PPP項目公司股東打開了以相關資產作為資產證券化基礎資產的大門，對於交易所而言，債權收益比股權收益更容易判斷和計量；3)有利於社會資本方在項目公司運營期內直接退出；4)有利於未來PPP項目資產進入二級市場的運作。但必然會導致壹定的監管風險。因此，如果采用這種模式，具體項目公司註冊資本與項目資本金的允許差額需要由監管部門決定。
(2)缺點
這種模式有兩個不可避免的缺點:
從融資的角度來說，大部分銀行都不想把錢投在壹個沒有多少自有資金，股東隨時可能退出的企業。因此，在為項目提供貸款的銀行尚未確定的情況下，如果以“股東貸款”補充項目資本金，很可能造成項目公司債務融資困難，影響項目實施，甚至導致項目流產。但根據銀監會《關於信托公司項目融資業務中項目資本金有關問題的通知》第壹條規定:“股東貸款、銀行貸款等債權性資金和商業銀行私人銀行業務以外的銀行個人理財資金不得作為項目資本金。除非股東承諾在項目公司向銀行或信托公司償還貸款之前放棄股東貸款的償還權。“即只要股東在銀行債權未清償前放棄還款要求，部分銀行就可以將這些股東的貸款視為項目資本金，可以進行債權融資。所以，只要銀行同意。
從法律角度來說，但這種模式在我看來有打“擦邊球”的可能。從上面對項目資本的分析可以知道:1)項目資本是非債務資本，在這種模式下，項目公司本質上是欠股東會的債，項目資本本質上是項目的自有資產；2)不得以任何方式抽回項目資本金，在該模式下，相關股東可在項目運營期內直接要求公司償還；3)相關股東對該筆貸款不承擔任何投資風險，違背了項目資本金制度的初衷。因此，嚴格來說，股東貸款不能納入項目資本金範圍。根據國發[1996]35號，“資金來源不符合有關規定，弄虛作假，抽逃出資的，視情節輕重，對有關責任人給予行政處分或經濟處罰，必要時停建或緩建有關項目。”
因此，用股東貸款來填補差額是不可取的。
2.資本儲備
從上面的分析可以看出，既然股東借錢不是“明智之舉”，那麽資本公積的差異如何體現呢？筆者認為從融資和法律角度都是可行的。從融資角度來說，對於監管要求高的銀行，面對項目資本金大於項目公司註冊資本的模式，通常要求項目公司補足項目公司註冊資本與項目資本金的差額進入資本公積。因為資本公積可以用於資本化，但不能用於分配，所以可以近似認為與直接將項目資本作為項目公司的註冊資本處理是壹樣的。資本公積從法律角度講是所有者權益，是公司的自有資產，符合國發[1996]35號文對項目資本的定義。
綜上所述，對於註冊資本低於項目資本的情況，筆者認為將差額計入資本公積更為可取。
雖然在實踐中，PPP項目多采用“差額”法，但對於進入財政部示範庫的PPP項目，通常會將註冊資本設定為等於項目資本金。這種設置主要是考慮到項目公司會計處理的方便性和政府對項目資金安全的要求。這時候政府壹般會在其采購文件中提出相應的要求。但這種模式並不適合綜合資本實力較弱的社會資本家。而在引入財務投資者進入項目的情況下，財務投資者壹般會要求股權投資以固定收益的形式逐年獲得回報。在不減資的情況下，項目公司每年的現金流入量可能無法覆蓋流出量，這將給項目公司帶來短期的資金償還壓力。如果項目公司不能通過建設利潤或其他方式平衡資金需求，在項目運營階段初期，提出融資需求的社會資本家可能面臨違約或現金流斷裂的風險，尤其是項目投資高、財務投資者份額大的項目。這類項目要註意資金平衡分析，安排應急措施。