壹.導言
隨著信息技術的飛速發展，特別是計算機技術和通信技術的融合，人類社會進入了前所未有的信息時代。信息技術以其強大的生命力，不斷推動著生產力的革命性變革，也必然誘發社會生產關系和上層建築的變革。作為信息技術的產物，電子政務受到了世界各國政府的高度重視。從理論上講，電子政務將帶來無與倫比的高效率和低成本，以及社會與政府之間的全方位溝通，這將大大增強政府管理社會事務的能力，有效防止公共權力的異化。因此，世界各國政府都把電子政務作為建設“信息高速公路”的核心工程。然而，信息技術能否有效地在政府管理中發揮預期的作用，取決於是否有壹個基於電子政務運行特點的先進的政府績效評估體系。如果中國在電子政務的基礎上嫁接傳統的政府績效評估體系，電子政務勢必成為壹個浪費人和錢的“政績工程”，設施壹流，但實際效果卻遠未達到預期。IBM總部政府服務主管托德·拉姆齊(Todd Ramsey)指出:“大約85%的政府IT項目註定要失敗。”並不是說這些項目從壹開始就是壹場災難，而是因為這些項目耗時太長，花費太大，提供的服務也沒有預想的那麽理想。就我國目前政府上網工程的進展而言，其情況令人擔憂。到2001年6月30日，已建成51個政府數據庫，但大部分是死數據庫(只對內部或研究機構開放，不對社會開放)，向社會提供的信息不規範、隨意，信息采集、加工、維護存在問題。壹些地方政府投入幾十萬、上百萬建設網站，成為信息海洋中的信息孤島，遠未達到預期效果。許多地方政府盲目推出電子政務的運行機制和電子政務系統中中央與地方政府的關系。很有可能相當壹部分地方政府信息化項目的建設成果不幸被托德·拉姆齊說中了。造成這種狀況的核心原因是缺乏符合電子政務運行特點的先進的績效評估體系。如果不加快電子政務績效評估體系的建設，電子政務工程可能成為我國繼企業之後政府掀起的又壹波互聯網泡沫。
二、政府績效評估體系的發展
政府績效評估制度是關系到政府治理水平和運行效率的核心制度安排。政府作為政治權力的主體，對社會進行必要的政治管理。政府掌握的政權是人民授予的，必須對人民負責。政府行為的結果與人民的利益密切相關，因此對政府績效進行綜合評價是非常必要的。就世界而言，美國的政府績效評估體系建設走在世界前列。早在20世紀40年代，美國政府就著手構建政府績效評估體系，並有專門雜誌發表相關學術文章。20世紀60年代，美國總審計局率先將審計政府工作的重點從經濟審計轉移到經濟、效率和效果並重的審計，俗稱“三E審計”，後擴展到“五E審計”。1972中，美國政府審計人員用於績效審計的工作量占到了。為了保證審計的順利進行，其審計部門獨立於政府行政部門。美國總審計局1994在修訂後的《政府機構、計劃項目、活動和職責審計準則》中對績效審計的定義是:績效審計是客觀地、系統地審查證據，以達到獨立評價政府組織、項目、活動和職能的目的，從而為改善公共問責提供信息，為采取糾正措施實施監督的有關方面提供決策。績效審計包括經濟效益審計和項目審計。a、經濟性和效率性審核包括確定:1，組織是否經濟高效地獲取、保護和使用其資源(如人員、財產和空間)；2.低效率和不經濟狀況的原因；3、組織是否遵循了有關經濟和效率的法律法規。b、項目審核包括確定:1，達到立法部門等權威機構確定的預期結果或效益的程度；2.組織、項目、活動和職能的有效性；3.組織是否遵守與項目相關的法律法規？
20世紀70年代，政府績效審計在美國、英國、加拿大、瑞典等國家迅速發展，成為評價政府績效的核心指標。但是，由於政府行為的結果是包羅萬象的，而不僅僅是效率和經濟，所以不可能對每壹個結果進行全方面的評價。為了避免“三E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬指標和軟指標構成* * *。硬指標是美國總審計局承擔的政府績效審計，軟指標是公眾對政府的評價和政府支持率的定期發布，以提升政府執政地位的合法性和政策的權威性。
我國政府績效評估體系的研究起步較晚，但發展迅速。目前，國內已有相當壹部分學者將目光投向了這壹領域。學者們對政府績效評估體系的價值取向、評估模式、評估指標體系、評估機制等進行了深入研究，但對電子政務評估體系的研究還相當薄弱，基本上沒有展開。目前，審計已經成為我國評價政府的主要手段。我國全面開展了政府審計，但重點是經濟審計。目前，效率和效益審計僅限於大中型國有企業，政府機構尚未全面參與，反映出我國對政府的審計主要關註投入和過程，尚未密切關註結果和效率。審計機關的組織結構還存在壹些缺陷。國家審計署隸屬於國務院，地方審計機關在業務上對上級審計機關負責，在行政上對同級政府負責，形成雙重領導，影響了政府審計的客觀性和公正性(6)。可以說，我國政府績效評估體系的自身建設還相當不完善，無論是在理論上還是在實踐中，都與現實的發展有壹定差距。
三，我國電子政務績效評估體系的構建
我國電子政務績效評估體系的建設迫在眉睫，這與當前電子政務的快速發展不相適應。電子政務打破了時間和空間的限制，客觀上為建設統壹、開放、高效、低成本、民主的政府創造了條件。如果電子政務是自下而上建設的，由於地方政府對電子政務認識的模糊性，必然導致各級地方政府構建的電子政務結構和功能存在較大差異的局面，這也將直接影響電子政務的運行效率。電子政務是壹項前所未有的龐大工程，是政府管理史上的又壹次革命性變革。為了確保這壹項目的成功，充分發揮信息技術在政府管理中的巨大作用，有必要由中央政府牽頭建設統壹的電子政務組織結構，規範其職能，建立電子政務結構和功能的標準體系。美國電子政務項目的建設程序是成立壹個由副總統戈爾領導的國家“績效評估委員會”(NPR)，由計算機專家、會計師、效率專家、法律專家、管理專家、經濟學家、政治學家等多學科專家組成。這個委員會負責全面評估電子政務的結構和功能，形成相應的標準，然後開始大規模建設。這種嚴謹的作風確保了美國電子政務項目的成功。據統計，從1992到1996，美國政府雇員減少了24萬人，近2000個辦公室關閉，開支減少了118億美元。200個政府局制定了3000多項新的服務標準，廢除了16000多頁過時的標準。取得了顯著的成效。更重要的是，政府雇員開始關心人民的需求。電子政務拉近了政府與民眾的距離，為創建更加民主的政府提供了現實保障。
(壹)電子政務不能嫁接我國傳統的政府績效評估體系。
就傳統的政府行政架構和政府治理手段而言，“電子政務”堪稱壹場革命性的變革，必然會給政府內部運作和部門重組帶來新的要求和內容。不代表只是對原有政府運作手段的技術改變。信息技術的發展客觀上要求政府職能的重新設計和定位，政府運作流程的再造，政府服務的創新和整合，以適應信息技術的發展。革命性的技術變革將帶來技術、制度和觀念的互動，沖擊傳統的政府管理理念和傳統的管理制度，帶來觀念和制度的創新。然而，這種創新不是自發的。如果沒有與技術革命同步的制度和觀念創新，技術的生命力就會受到抑制，先進技術的采用不壹定帶來政府運行的高效率和低成本，也不壹定帶來公共服務水平的提高和民主政治的發展。必須明確，電子政務不是現代政府的代名詞，而是現代政府有效行使職能的有力工具。中國要建設的政府是現代政府，不是電子政府。所以不能只從技術的角度來評價政府，先進的管理技術也不壹定造就現代政府。電子政務評估必須納入現代政府的價值取向，評估體系的靈魂是評估的價值取向。壹個完整的評價體系包括評價的價值取向、被評價組織的結構和功能、評價主體、評價標準和評價方法，即評價主體基於某壹被評價組織的結構和功能，評價標準和方法要體現評價體系的價值取向。當被評價組織的結構和功能面臨重大變化，當評價主體的價值取向發生重大變化時，績效評價體系必然發生變化。
我國電子政務工程於1999年正式啟動，而此時，政府的管理模式和評估體系正面臨著重大轉型。改革開放20多年來，我國政府的治理模式和評價價值取向與成熟市場經濟國家不同。1978改革開始時，政府對未來的發展目標缺乏明確的方向，在具體的發展手段上也存在分歧。於是，民間和地方承擔了探路的任務，中央給出原則，民間和地方探索具體道路，再由中央進行提煉、升華和推廣，形成了中國特色的“三層”決策模式。這種決策模式的好處在於，為各種可能促進發展的方法打開了大門，允許試錯，有利於突破僵化的思維模式，大大提高地方政府制度創新的積極性，促進中國經濟的快速發展；缺點是我國很多改革都是在理論之前進行的，理論研究的嚴重滯後帶來了極其嚴重的後果，使得各級地方政府的行政行為缺乏統壹的規範和標準，隨意性極大。在實踐中，相當多的地方政府采取了短視的措施，犧牲了環境、勞動者的利益和弱者的利益，完全追求地方利益的最大化。尋租盛行，市場被行政權力層層分割肢解，使得中國經濟發展的可持續性、市場的公平統壹性、社會的公平性都存在嚴重缺陷。我相信北京人正在品味沙塵暴中政府行為短視的後果。這種決策模式和評價體系相對封閉、武斷、片面，具有人治、專制、程序不規範、單純追求經濟增長目標的特點。又被稱為“基於績效”的評價模式，往往強調投入和過程，忽視效率和結果。這種“以政績為導向”的評價模式，導致了大量低效無效的政績工程和為官員增加政治資本的形象工程，並使我國相當壹部分地方財政陷入困境。早在1999年，中國官方就對1998年底前村級各類債務、債權、擔保形成的各類債務進行了徹底清查。雖然確切的結果還不得而知，但應該毋庸置疑的是，中國基層政府的債務狀況是驚人的。據農業部壹位退休局長《新聞周刊》透露，全國有近5萬個鄉鎮，平均負債400多萬元，約占2200億元。至於縣級財政赤字，更是驚人。這是壹個驚人的數字，通過這個數字我們可以理解為什麽那麽多地方政府拖欠公務員和教師的工資。造成這種情況的主要原因在於這種決策模型和評價指標的缺陷以及由此形成的短期行為。其評價體系是在政府與市場關系不明確的情況下形成的。在這種評價體系下，幹部的政績有好有壞。他們只問有多少工廠，不問市場大小。他們只問產值有多少利潤，不問欠了多少債。這樣建了很多企業，但取得效益的很少。這種長期的評價模式有很大的慣性。如果電子政務是自下而上的建設，這種決策模式和評估體系將在電子政務建設中展現出來，其後果將是災難性的，必然導致國家巨額財富的浪費。令人擔憂的是:“目前(我國)已經立項的電子政務項目，大部分是在缺乏宏觀規劃和指導的情況下進行的”，國務院發展研究中心李廣幹博士說。“電子政務要成為壹種全新的適應現代信息技術的政府管理模式，就必須建立和完善電子政務的監督和評估機制。只有這樣，中國的電子政務才能不斷完善和提高。”中國電子政務示範工程總體專家組成員、國家行政學院教授汪玉凱認為，在缺乏統壹規劃和統壹技術標準的情況下，中國電子政務建設出現了壹哄而上的跡象。如果不及時制止這種勢頭，可能會給我國電子政務的發展帶來不可估量的損失。
改革開放20多年的經驗和教訓提醒我們，是時候結束這種試錯式的管理模式了，中國應該把理論放在第壹位，是時候從上到下推動社會發展了。事實上，入世前後，傳統的政府治理模式和評價標準面臨著來自國際法的約束，內外環境都在推動傳統政府向現代政府轉變。雖然WTO是壹套經濟領域的法律法規，但良好的市場環境需要政府來構建和維護。所以，WTO對政府的約束要比對企業的約束多得多。構建符合WTO規則的市場經濟體制，客觀上要求我國政府的績效評估體系要與西方發達國家在壹定程度上接軌，經濟規則不可能與世界接軌，而政府的行政治理模式仍然是壹家獨大。西方國家普遍將增長、公平、民主和秩序作為現代政府績效評估體系的價值核心。著名學者亨延頓在《發展的目標》壹文中提出了他認為處於發展理論核心的五個指標，即增長、公平、民主、穩定和自主，並闡述了每個指標的具體內容。增長是指經濟增長，定義為人均國民生產總值的增加；公平主要涉及分配，側重於兩個目標，壹是減少絕對貧困，二是減少不平等；民主是按照西方民主的模式來定義的，主要著眼於民主的前提條件和民主制度的發展；穩定主要涉及政治秩序和政治穩定；自主性主要著眼於不發達國家對發達國家的依賴。亨雲頓的核心指標與其他西方學者如彭諾克、阿爾蒙德的核心指標有許多相似之處，如增長與福利、民主與自由、安全與穩定、公平與正義等。不同的是，恒雲頓將自主權單獨列出，對我國政府評估體系的構建具有參考價值。由於中國的發展水平與西方存在較大差距，西方政府評估價值取向在中國的應用必須考慮現實條件。但不可否認的是，成長性、公平性、民主性、穩定性和自主性應該成為我國政府績效評估體系的重要組成部分，只是各個指標在不同時期的重要性會有所不同。
民主、法治、效率、自由、人權、公共利益、社會正義和正當程序是現代社會的基本價值觀，也是現代政府的基本職能，這與中國傳統的政府治理方式如人治、封閉、低效、官僚、不負責任形成鮮明對比。中國的政府治理模式正在從直接幹預公民社會走向宏觀調控，從政府直接投資走向為社會提供高質量的公共產品和服務。政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系處於全面調整之中。政府從運動員兼裁判變成了只做裁判。中國建設現代政府的價值取向應該是電子政務評估體系的核心。具體來說，電子政務評估體系的價值取向應該包括:高效、低成本、法制化、促進經濟增長、維護社會公正和公平、民主、開放、誠信、責任、穩定和獨立。這些價值應該在評價標準和方法中得到充分體現。
(二)電子政務評價體系是基於電子政務的內部結構和功能。
績效評估是基於特定的組織結構和組織應該履行的職能。評價主體在不了解被評價組織的具體結構和功能的情況下，不可能做出合理的評價。如何構建電子政務的組織架構？學術界和政府部門都在討論。目前比較成熟的觀點是，在電子政務系統中，中央政府和地方政府的職能是不同的。中央政府的主要職能是從地方各級政府獲取有關社會運行的相關信息，並根據這些信息做出相應的決策，通過立法、司法、行政、財政和金融等手段對經濟和社會的和諧發展進行宏觀調控；地方政府的主要職責應該是向本地區的企業和人民提供高質量的公共產品和服務，維護當地市場的公平、公正和效率。這樣，電子政務包括內部網絡和外部網絡。內網主要是政府內部的溝通，外網是政府和民眾之間的紐帶。基於電子政務的功能，其結構至少應包括:實體要素、支撐要素、目標要素和人員要素。具體來說，物理要素是電子政務的物質基礎，包括硬件環境、軟件環境和信息資源庫；支撐因素是保障電子政務順利運行的法律制度，包括法律規範、信息範圍和參與者的身份確認機制；目標要素是電子政務要實現的目標，包括電子公文、電子商務、電子郵件、電子稅務、電子福利、電子民主和政府信息公開。人員要素是維持電子政務良好運行的人員素質保障，包括系統維護和數據收集處理。
要保證電子政務功能的實現，首先必須構建合理的電子政務結構，而政府管理本身的復雜性決定了電子政務結構的復雜性。在未來的電子政務中，需要實現不受時間和空間限制的“壹站式”辦理和“網上服務”，這就要求政府部門之間進行交互式辦公，處理大量服務於公眾的事項，而各部門的管理業務本身又是壹個相對獨立的系統，業務差異很大。這些不同業務部門的政府機構之間實現互聯互通，實現“壹線服務”，是壹個非常復雜的問題。各部門不僅要根據電子政務的要求，對本單位、本系統內的傳統行政程序、流程和組織結構進行壹些必要的調整，而且要根據互聯互通的要求，在統壹的標準下與其他政府部門進行連接。因為我國現有的政府信息化項目基本都是各部門在不動原有政府架構的情況下獨立建設的，有各種各樣的技術標準，必須進行整合才能有效發揮其作用。如果沒有對已建立的行業或部門信息化系統的結構和標準進行有效的整合，就會倉促上馬新的電子政務項目，使得未來的整合更加困難。
以下是電子政務的參考模型，以方便分析:
電子政務參考模型
對比電子政務的參考模型，我們會發現我國電子政務項目的實體要素進展很快，而支撐要素、目標要素和人員要素相對欠缺。主要原因是這些要素不是地方政府單獨能夠完成的，如相關法律法規、電子民主的運行機制、電子服務標準、信息采集機構的獨立性等。，而沒有強有力的統壹規範是不可想象的。我國關於電子政務的信息法律法規還是空白。哪些信息可以公開？哪些信息不能公開？如何保證政府信息的準確性？如何保證信息服務的質量？目前沒有依據，很難評價。然而，傳統政府管理模式下政府信息公開的可靠性值得懷疑。在這方面，美國和英國的立法先例值得參考。1993年，美國頒布了《電子信息自由增強法案》，對政府部門的信息資源進行了分類，規定了哪些信息需要保密，哪些信息可以被公眾免費獲取。為了保證信息來源的準確可靠，大部分的信息收集、生產和公開環節都由獨立於政府的社會機構承擔，而不是全部由電子政府自己承擔。在英國1993發布的《TheWhitePaperonOpenGovernment》中，政府明確承認人民有要求信息服務質量的權利，可以對提供公共服務的經營者施加壓力。1994年4月正式頒布《政務公開理論實用規則》，保證了電子政務信息來源的可靠性。
電子政務建設僅有實體要素的深入和快速發展是遠遠不夠的。只有其他要素同步發展，才能充分發揮電子政務的巨大優勢。汪玉凱教授指出:推進政府信息化和電子政務的關鍵是做好統籌規劃，制定統壹的技術標準。雖然我國在這方面做了壹些具體的規定，但目前還沒有制定國家的政府信息化中長期總體規劃，特別是在統壹的技術標準方面，幾乎還處於各自為政的狀態。與此相關，由於我國地區分割、部門分割現象嚴重，也導致了大量重復建設，如基礎網絡等。如何在統壹的規劃和標準下整合現有資源，防止重復建設和碎片化，成為政府信息化和電子政務發展的關鍵。
為了控制電子政務的發展方向，保證其優勢的充分發揮，評估體系應優先發展。首先要規範電子政務的結構，然後對電子政務的實體要素、支撐要素、目標要素和人員要素制定全國統壹的具體標準。其中，目標要素是電子政務項目的產出，實體要素、支撐要素和人員要素是保證電子政務產出的基礎。因此，對目標要素的評價應側重於效果評價，電子政務的民主、社會公平、公正和高效等價值取向應有效體現在其產出中，電子政務的產出應由國家審計機關和公眾進行評價。實體要素的評價應側重於經濟性和效率性，即政府部門是否經濟高效地建設了電子政務的評價應由國家審計機關進行；支撐要素要保證電子政務運行的安全、可靠和高效，要體現現代政府的價值取向，即法律法規要超前、統壹、充分體現電子政務運行的內在要求；人員要素評價應體現經濟性、效率性和有效性，也可由國家審計機關和社會公眾進行評價。
(3)評價主體和評價方法
政府的權力來自人民，作為人民的受托人，任何壹個民主社會的政府都會坦然承認。但自古以來，統治者的權力往往超出其範圍，甚至超越民眾，民眾往往束手無策。但是，當執政黨的權力運作與人民的意願偏離太遠時，社會矛盾就會表現為暴力的社會沖突，甚至會產生推翻執政黨的革命運動。歷史壹再上演這樣的悲喜劇，民心成為政府權力運行的核心制約力量，像壹只看不見的手引領著政治力量的更替。任何民主社會的政府績效評估主體只能是人民，電子政務也不例外。然而，人們表達自己的意願往往受到信息傳遞渠道狹窄、傳遞渠道不暢、傳遞成本高等因素的制約，無法及時、準確、順暢地表達出來。此外，政府為了實施有效的社會控制，必然會壟斷或屏蔽那些不利於政治穩定或危及政治統治的信息，並會強力控制傳統大眾媒體，有選擇地發布經過過濾的信息，以影響公眾的認知和判斷。普通大眾幾乎不可能獲得足夠的信息，或者反過來通過有效的渠道自由而廣泛地向公眾傳播他們的思想。所以，無論古今，政府權力經常偏離人民意願是必然的。唯壹的區別在於偏離的程度和時間長短。這就造成了政府管理體制的諸多問題，官僚主義、效率低下、權錢交易、腐敗、政府失靈，傳統政府運作模式中的效率和社會公平目標難以實現，政府本身成為了問題的中心。為了取得人民的信任，樹立政府的威信，世界上許多國家都不得不制定法規，懲治權錢交易和腐敗，約束官僚主義，努力工作。電子政務為從根本上改變這種狀況提供了有效手段。電子政務使政府信息公開、透明、互動，具有內在的民主性和開放性。它極大地增強了人民影響政府的力量，使順應民意、高效、負責和高質量的政府成為可能。
電子政務之所以讓許多有遠見的政治家感到興奮，主要是因為它提供了公民大規模、高強度政治參與的可能性，它帶來的開放性大大加強了政府行政的透明度和民主化。公民政治參與是公民在政治運行過程中表達自己的思想、意圖和利益以影響國家政治決策和國家行為的活動。它是現代社會民主制度的基礎，也是民主政治的基本特征之壹。在當代社會，政治權威要獲得合法性和有效性，就必須讓有政治參與要求和能力的公民參與政治制度和決策過程；政治穩定的實現和政治秩序的建立也有賴於各種社會利益的制度化代表和表達。傳統的代議制在代表性和及時全面回應民意方面存在諸多缺陷。因此，現代政府完全有必要引入直接而廣泛的電子民主。電子政務本身的結構也迫切需要人們參與直接評價，因為電子政務打破了政府傳統的金字塔式的管理層級，使得政府的組織結構扁平化，每個政府雇員的權力都相應地被放大了。其提供的公共服務主要在網絡空間完成，其上級管理者很難知曉服務質量。所以評價其服務質量最便捷的方法就是引入人們的直接評價。
第四，總結
電子政務績效評估體系是關系到電子政務項目成敗的制度安排，具有決定性的價值和意義。我國電子政務績效評估體系應以現代政府的價值取向為評估核心，立法先行，相關法律法規充分體現現代政府的價值取向，評估應以合理的電子政務結構及其功能為基礎，評估主體應是最大多數人，評估方法應是軟指標與硬指標相結合。硬指標的具體評價標準應由多學科專家制定，並由審計署實施。軟指標在中國應該逐步推廣。