就從簡單的層面來回答這個問題吧！
從行政區劃上來說就是現在的亭湖區（含經濟開發區）和鹽都區這兩部分；
如從版圖面積上來說就稍復雜壹點了。
還是先了解壹下下面的內容吧，以下內容為轉帖。
進入“十壹五”之後，市委、市政府提出了大市區（包括“壹城三區”）的理念，專門研討和制定了這方面的方略，采取了有關舉措，使市區狀況有了很大改觀，但從根本上解決問題還要付出非壹般的努力。借市委組織深入學習實踐科學發展觀活動和市政協常委會專題議政之機，我想從思維方式和工作方法上坦陳個人的壹些看法和建議。不壹定有當，僅供參考。
（壹）從思維理念上轉換更新
壹要從加快形成城鄉經濟社會發展壹體化格局和盡快確立我市在江蘇沿海的中心城市地位層面上考慮。壹方面，統籌城鄉發展，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，這是黨的十七屆三中全會《關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》提出的重大戰略，也是新世紀關於“三農”問題的6個中央壹號文件的核心思想。我市是傳統農區和農業大市，目前城市和工業帶動能力都不強，大量農民滯留在農村，是“三農”問題的癥結所在。鹽都和亭湖名義上為城市的區，其實農業、農村、農民依然是重頭。我們應努力把市區建設和發展成為二三產業的集中地、農村富余勞動力的轉移地、農村商品和生產要素的集散地、為農村和農民服務的中心地。另壹方面，江蘇沿海開發現已上升到國家發展戰略的層面。我市地處沿海中部，占有海岸線的2／3，幾次城市規劃修編的基本定位均為：江蘇沿海中心城市、新興工商業城市、海洋經濟服務基地。那麽這種“中心”和“基地”地位不能靠自封，必須以實力為基礎，以幅射半徑為尺度。現時的蘇北5市，徐州為江蘇三大都市圈中的龍頭之壹，連雲港為國家發展戰略層面上的東橋頭堡，淮安已被省定位為蘇北的中心城市。在這種咄咄逼人的情勢下，鹽城有必要加快做大做強大市區。
二要把地級市的體制與原來的行署及省裏的行政管理模式區分開來。鹽城市本級原為行署，屬省派出機構，履行部分行政功能。1983年國務院和省政府批準實行市管縣體制的初衷，是為了擴大城市的帶動和輻射功能。而鹽城特殊在市本級原駐在壹個縣屬小鎮上，連縣級市的基礎也沒有。建市之後，理當不僅變為壹級新的政權組織，且應成為壹個稱之為“市”的經濟社會大實體；非但要領導縣壹級，更應首先把本級搞得有名有實，這樣才能改變“小馬拉大車”的狀況。我們的地級市管理體制又不能與省裏類比。省委、省政府負責對全省黨政經工作的宏觀和簡接管理，其在寧雖有許多大的直屬企事業單位，但本級並不是壹個完全的實體，而是置身於南京市這壹大實體。我們與南京市類似，首先應是大市區建設和發展的直接組織者、實施者，同時實施簡接管縣的任務。
三要看清省直管縣和市縣完全分置的大趨勢。實行市管縣體制後，地區壹級政權由過去的虛設變為實置，雖有利好的壹面，但也頻現弊端；《中華人民***和國憲法》上講的行政區劃有省、縣級，中間卻未設地級市層次；市場經濟條件下資源配置已由政府主導型轉向市場主導型，公***管理創新需要政府扁平化改革，技術進步和基礎設施改善也創造了上下聯系的便捷條件。因此中央今年1號文件的第26條進壹步講到，“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革範圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。”江蘇省已完成全省13個省轄市、27個縣級市、25個縣直接與省財政對接，並已將部分行政審批權或從市下放到縣、或收至省直管，“擴權”試點縣則享有與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，全面的“省管縣”計劃正在按部就班地推行，不可能讓兩個“婆婆”長期***存，市縣平級大有可能成為今後的體制改革目標，全省則由13個發展主體變為處於平等地位的65個獨立發展主體。由此我們更可以看出重抓市本級、努力構造大市區的重要性和緊迫性，從而做到預作籌謀，集中治理城市和發展本級經濟。壹旦這項改革出臺，能從容應對、水到渠成。
四要正視農村土地新政給大市區的建設和發展可能帶來的壹些新情況。目前市區大規模建設的資金來源主要依賴土地出讓，使用銀行貸款多是以國有土地作抵押，甚至由財政兜底，財政收入的相當比例也來自房地產業。然黨的十七屆三中全會《決定》中的農村土地管理制度改革則重點向“三農”傾斜，誠然具體的政策和實施細則尚未出臺，但我們已初步領會到：新政之壹是，“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地範圍，完善征地補償機制”。今後有可能不以用地單位是否為經營性單位為依據，而以用地行為是否無償或低償提供公***服務為標準，重新修訂原有的征地目錄。新政之二是，“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”。在征地補償中實行“同地同價”原則，是對現行征地補償制度的壹個突破，表明今後的城市用地成本支付將大幅度地提高。新政之三是，“對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統壹有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益”。明示今後凡規劃確定為經營性建設用地的，農地毋須先征為國有土地而可直接進入市場，從而賦予農民和農村集體更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。新政之四是，土地的收益主要用於解決“三農”問題。今年中央1號文件提出，將“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用於農業的比例，耕地占用稅稅率提高後新增收入全部用於農業，土地出讓收入重點支持農業土地開發和農村基礎設施”。以上情況表明，大市區不加快建設和發展不行，但又會受到土地新政的不利影響和資金的嚴重制約，有必要分析預測，尋求新的對策。
五要強化大市區的整體意識。市本級（包括開發區）和鹽都、亭湖行政轄區都是大市區的有機組成部分。“壹城三區”的發展加在壹起方是大市區的發展，不要人為地加以分割。區的建制與縣的建制說白點是有區別的，它的功能是不同於縣的，不能離開大市區而獨立存在。市本級的工作理當逐步擴展滲透到整個大市區，三區的功能建設都要服從於大市區的整體規劃，切不可“屁股指揮腦袋”。大家都要置身於大市區的總體格局之中，把城市建設成為強大的經濟社會實體，市本級的安身立命之所。
（二）從城市規劃上整合優化
首先，優化大市區的轄區布局。依照現在的大市區行政區劃，壹旦實行省直管縣和市縣分置，鹽城市區勢必成為內陸城市，“黃海明珠”、“江蘇沿海中心城市”等稱號將有名無實，沿海的許多資源和優勢也會喪失。目前經過做工作，鹽東鎮和黃尖鎮已劃歸亭湖區，基本能與珍禽自然保護區銜接。但僅此還不夠，有必要爭取上級對市轄區域繼續作調整擴展，向東網開壹面，將大豐市和大豐港以至射陽港電廠地域擴大在內，作為鹽城城市的分區，使大市區擁有港口和電源點，保障和促進市區二、三產業的可持續發展，有比較優越的自然生態條件和更大的發展空間。如果涉及縣、區級建制上報國務院審批萬壹有困難，也可爭取在省的權限範圍內，把若幹沿海鄉鎮劃到大市區來。過去和今後凡以市為主在各縣（市）興辦的壹些重大基礎設施和產業項目，仍以市管轄為主。
其次，專門制訂大市區兩個層次的中長期城市規劃和發展規劃。市區的概念有4個不同提法，範圍由小到大，即：建成區；城市建設用地範圍區；城市規劃區；整個大市區。應該說，前兩個層次的規劃已經比較詳盡，今後只是調整完善的問題。對後兩個層次的規劃則需要認真制訂或修訂：壹個層次是包括市本級和鹽都、亭湖轄區都在內的大市區總體規劃。對整個地域經濟社會發展任務目標、基礎設施、重要產業和社會事業項目、土地利用、生態環境保護等進行立體規劃，超前進行有序控制和操作，立足長遠，優化生產力空間布局。“十壹五”規劃中，大市區的目標、任務、項目、措施均淹沒在全市域中，不大看得出來，應予以單列，使大家看得清清楚楚，搞得明明白白。另壹個層次是城市規劃區的發展規劃，範圍指四條高速公路圍合圈內並適當外延，在已修訂的城市總體規劃的基礎上，拿出這壹範圍的城市建設詳規，進壹步整合優化布局結構，把百萬人口大城市的規劃搞到操作性很強和鼓舞人心的程度，為創造既亮麗和諧又非常發達的市區提供基礎依據。兩個層次規劃壹經形成後，必須嚴格執行，保障大市區的有序協調發展。
（三）從體制機制上融為壹體
壹點是逐步規範市、區兩級行政管理體制和運作機制。亭湖區和鹽都區壹直列在9個縣（市、區）之中，市裏向來是同等看待，壹樣配置幹部，壹樣促進發展，壹樣進行考核。亭湖雖是壹個區，原來功能不全，但後來陸續擴大了不少權力，增設了不少機構，又擴展了地域和人口。鹽都由縣改區，便於統壹規劃，使用土地，做大市區，管好城市，解決了市縣同城的弊端；但當時省市對其實行三年過渡期，除要求服從統壹規劃和土地進入統壹市場外，其余未有多大改變。行政區劃解決了，不等於大市區就真正形成了，還有相當的整合融合工作量。應著手理順關系，盡快建立起大市區的完全體制和機制，形成大市區壹體化的格局，過渡到真正意義上的大市區。市與區的機構設置和關系處理目前沒有定型模式，有人講，今後還有可能不設置區，由市直管鄉鎮和街道。我看解決這壹問題，壹要弄透法律依據；二可效法外地經驗，到許多城市走壹走，看人家是怎麽運作的；三可設置大市區的臨時高層協調組織，實行標本兼治，不斷總結提高，最終形成科學的行政體制和運作機制，明晰的職責分工和行為規範。從現在起，市本級和鹽都、亭湖的行政機構和人員編制應嚴格控制，不宜再增人增編，以防行政體制變化後，兩級人員難以安置分流。
另壹點是完善大市區合力建城機制和處理好利益關系。分片發展、合力建城方略的實施，有利於調動“壹城三區”多個積極性，但暴露的問題也在預料之中。為此，三個區均要強化城市意識，將城市建設和管理擺上重要位置。分片發展中要特別強調城市規劃和土地統的功能，防止各行其是；妥善處理好行政管轄與分片建設管理不壹致的矛盾，切實承擔起各自的職責；同時進壹步界定其它職能分工，處理好若幹問題。大市區財稅方面的機制政策是壹個十分敏感而又復雜的問題，需要認真調研、多方論證，進壹步用科學合理的征收辦法、分成政策和實績考核加以激勵，從而使大家都有積極性。與大市區建設工作有關的各部門應協調動作，都當成份內事；大建設系統內部的相關部門要相互配合、分工協作，防止產生“內耗”；各級各方都要***同努力，把大市區建設好、管理好、經營好、發展好，做大、做強、做優、做美，令人刮目相看。
（四）從領導精力上合理配置
這裏要害的問題是正確處理好市與縣（市）的關系，轉變行署式的那種只對下的工作方法。縣級是壹個基本的戰略單元，行政權力的許多終點在這裏，能出臺本地的政策和行政措施；各縣（市）面積大、人口多，有城有鄉，經濟門類齊全，總量相當可觀，發展潛力很大；四套班子和部門壹應俱全，周轉環節少，能壹聲喊到底，會辦事，也能辦成事。凡縣（市）主官來到市四套班子中任職的領導都認為，在縣級能獨立地幹壹番事業。目前縣級經濟很活躍，變化也很快。市裏對縣（市）重點抓好應抓、應管、應辦的事情，以及縣級想辦難以辦、辦不好、辦不了的重大和邊緣的事項。我以為主要是：把班子配硬，不行可以換人；引導把規劃搞好，路子走好，並動真碰硬進行年度考核；把“四兩撥千斤”的激活政策訂好、給足；統籌實施好跨越全市或多家的鐵路、公路、水運、航空、港口等交通大動脈和大型水利、電力工程項目；進行分類指導，促進區域***同發展；對投入大的產業項目和實事工程組織“家家到”的觀摩活動，讓縣級相互有比較，使他們坐不住；幫助他們向上爭取項目，對外橫聯協作，協調邊緣矛盾。除此，就不要過多地做與上面、下面重復的事。市裏可幫助市各部門排壹排，對縣（市）有些事項屬非管不可的就管起來，但要盡力優化服務、提高效率；可管可不管的索性不去管，放心放手讓下面去做；不該管的就不要亂議論、亂插手、亂幹預，堅持不與縣級爭權爭利。從市級領導到各部門，都把心思、精力主要投放到市本級和大市區，種好自己的“責任田”，打造鹽城最亮的板塊。
（五）從政績考核上切實引導
長期以來，省裏對市級考核是捆綁進行的，沒有把市本級與縣（市、區）分開，只要數據總體好看成績就大，就能受到表揚和得到較快升遷。市裏不少人原來就感到抓本級比較難，還要得罪壹層人，既然省裏有這樣的導向，不如順水推舟，主要抓下面？久而久之，市本級必然缺乏積累，難有突破。對此，前幾任領導也逐步認識到了，但並未刻意去改進，問題在於思維方式，要害在於政績觀。
我以為，要狠抓市本級和大市區，必須在考核問題上剌刀見紅、動真碰硬。鑒於目前鹽都和亭湖兩區有較大的獨立性，現階段還不宜完全以抓大市區代替重抓市本級，也不能以大市區的成績掩蓋市本級的不足，而宜於立足大市區，重抓市本級。下達部門任務，主要下達在市本級和大市區應完成的任務，全行業的任務帶壹帶；統計經濟社會發展情況，對縣級的統計可以精簡、要害壹點，市本級和大市區的要細壹點、實壹點，定期在內部和媒體上公布促進；考核部門實績，主要考核在市本級和大市區的實績，下面的實績只作參考，或給予權數很小的比例；提拔使用幹部，主要看對市本級和大市區所作的貢獻，貢獻大的重獎重用；市各媒體的宣傳要十分突出市本級和大市區，充分發揮導向和促進作用。