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1894年7月25日，日軍在豐島擊沈“高升號”運兵船，中日甲午戰爭爆發。8月1日，兩國宣戰。
清政府有限的財政無法支撐龐大的戰費，開始發起籌款：壹為舉外債，在之前已多次運用；壹為國內籌款，當時主要是捐輸。為了籌集甲午戰費，清政府實施“息借商款”，開始了我國首次國內公債發行。
同年9月8日，戶部正式呈上《酌擬息借商款章程折》，指出：“海防吃緊，需晌浩繁，前經臣部與北洋大臣李鴻章奏請募勇購船各案內撥銀二百五十萬兩，嗣又酌擬籌恫四條，約可挪銀四百萬兩”，但仍不夠。接著列出舉外債的弊端：“伏查近年以來，努藏偶有不敷，往往息借洋款，多論鎊價，折耗實多。”於是，主張“以息借洋款之法，施諸中國商人，但使誠信允孚，自亦樂於從事”，認為“中華之大，富商巨賈，豈無急公好義之人。”請朝廷：“傷諭各省督撫，遍諭官紳商民人等，如有湊集資本，情願借給官用者，準赴藩司關道衙門呈明，照臣衙門辦法，議定行息，填給印票。其票以壹百兩為壹張，鈴用藩司關道印信，填明歸還本利限期，準於地丁關稅內照數按期歸還，不得絲毫掛欠。”很快，清廷批準該奏折，表示：“如集款至壹萬兩以上，準將籌集之人先行請獎，虛銜封典，以示鼓勵。”強調“此舉系屬創辦，尤須各督撫力矢公忠，督率屬僚，示人以信，收發之際，務須嚴禁需索留難抑勒諸弊，有犯立予嚴懲。各商民具有天良，但使本息無虧，當九杯踴躍從事也”。
但是，這畢竟是“新事物”，清政府也不敢壹下子在全國推行，於是先在京城進行試點實行。稍後戶部派人召集京城各銀號、票號“商業機構”，說明“息借商款”是條件以及方法等，壹時間京城各銀號、票號“金稱食毛踐土，具有天良，朝廷現有要需，敢不竭力設措”。這樣壹來，戶部信心大增，著力宣傳“息借商款”，並擬訂、公布詳細的發行章程以及辦法：-----預定還期。規定分兩年半還本付息，以6個月為壹期，第壹期還利不還本，第二期起本利並還，每期還1／4，定以五期還清。
-----酌給利息。月息7厘，壹年按12個月計算，遇閏年照加。
------頒發印票。以100兩為壹張，所有商鋪字號、本息數目、交兌日期，均須壹壹填寫。還清之後，將票交銷。此外再給五期小票，每還壹期即撤壹票。
------定準平色。以庫平足色紋銀購買及償還。
------撥抵款項。為免去部庫兌收時驗看成色的周折，將京城所借商款100萬兩撥歸銀號，轉交內務府支領，抵作部庫應發內務府的銀款，部庫則將應發內務府的銀款如數提出，留作餉需。
------嚴防弊端。遴派廉幹司員認真辦理，壹切事宜不經吏胥之手，不準收取絲毫規費，不許擾累商人，如有吏役在外招搖，立即飭拿嚴究。另外還規定了償還擔保、獎懲等項。
但是，在實際執行中各省的辦法並不統壹。京城地區由四大銀號錢莊出錢，***借壹百萬兩白銀，利息八厘四；廣東由七十二行及特許的賭博商出錢，***借五百萬兩白銀，利息八厘四，償還期為六年；而江西地區，除息借民款章程外，還增改了很多條款；其它各省也是沒有遵循相關“章程”募債……盡管戶部的章程，清廷的諭旨，都強調“嚴防弊端”，禁止侵商擾民，但是在清末社會，禁令難以真正實現，壹些地區出現官府強行攤派的現象。1894年12月26日，禦史王鵬運奏參山西勸辦委員在息借商款過程中抑勒苛派。1895年1月13日，禦史陳其璋奏參山西、江南息借商款辦理不善，“勸辦委員按戶按村抑勒苛派，下至零星小戶、行販、輿夫亦皆不免，並有羈押威逼情事”。山西巡撫張煦隨後上折駁斥稱：說話容易辦事難，旁觀者摭拾不根之語，未免出言太易，不諒辦事之苦衷。3月19日，禦史高燮曾奏請持平核實江西息借商款情形。3月21日，翰林院侍講學士秦綬章上奏，詳細報告江蘇息借商款弊端，建議飭令官府不得勒借派捐。
經過八個月的募集，根據《光緒朝東華錄》中載，“息借商款”募集總額1102萬兩白銀。由於抽走商人經營流通資金，加上清朝後期白銀大量外流，有的商人生意難以維持；流通的白銀減少，銀價上漲，民眾多有怨恨。於是，清政府不得不於1895年5月4日宣布：已收之債屆期還款，“未收者壹律傷停，毋庸再行議借”。此外，清政府歸還債章程也沒有嚴格執行。隨著規定期限臨近，清政府陸續償還本息，但有些省份到期應還的款項卻沒有回到商民賬上，而是被地方官挪用了。
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