(壹)農村稅費改革前鄉鎮財政的運行情況
1983徹底廢除人民公社後，成立鄉政府，隨後廣泛建立鄉鎮財政。中央政府賦予鄉鎮財政發展地方經濟、提供公共服務和維護社會穩定的職能。
按照我國現行的財政體制，鄉鎮財政基本由三大資金組成:1，預算內資金。支持農業生產、基礎設施建設、提供公共服務、行政部門工資和* * *資金。但目前大部分支出集中在教師(主要是中小學)工資和公用經費上，是典型的“吃飯財政”。主要收入來源是農業稅、農業特產稅和工商稅收入。2.預算外資金。支出主要用於維持政府部門的日常運轉，即政府部門的辦公用品、交通費、招待費的來源主要是費用。3.自籌資金。支出主要用於農村公共建設、公共服務、教育支出和農村集體福利。來源是鄉鎮企業上繳的利潤和管理費、村提留、鄉統籌、各種集資收入和各種罰沒收入。在這種財政體制下，鄉鎮的財政運行是:預算內收入能夠維持收入平衡，即預算內收入足以支付政府部門和鄉村教師的工資，預算外資金壹般能夠保證鄉鎮政府的日常運轉和農村公共產品的提供，如校舍維修、道路建設、農田基本建設等。
(二)農村稅費改革後鄉鎮財政面臨的困難
農村稅費改革後，中央明確規定，取消農村教育集資等專門面向農民收取的行政事業性收費和政府性基金，取消現行的按上年農民人均純收入壹定比例收取的農村統籌費，使“村提留”中的公積金被取消。這樣，在分稅制改革大幅度減少稅收後，農村稅費改革大幅度減少了鄉鎮財政向農民的收費和集資，有效地堵住了“三亂”的源頭，大幅度減少了鄉鎮財政的預算外收入和自籌資金。隨著三項基金收入的減少，鄉鎮財政難以為繼，問題終於浮出水面。“三缺口”——預算缺口、預算外缺口和自籌缺口——成為鄉鎮政府正常運轉的桎梏。
二，取消農業稅對鄉鎮財政的影響
(壹)、減少財政收入，制約基層政府職能。
首先，收入差距大。農業稅是地方政府用的，尤其是農業主產區。農業稅是鄉鎮的主要收入來源，是基層政府的主要財政保障。根據河南省的調查，農村稅費改革以來，鄉鎮財政的經常性收入壹般分為三部分:壹部分是財政部門征收的農業稅費，主要是農業稅；二是地方稅收，包括地方工商稅收、企業所得稅和個人所得稅；三是國家稅收收入(增值稅)的留成部分。壹般占全國稅收的1/4。對於中西部以農業為主的地區和貧困地區，農業稅壹般占地方財政收入的30%以上，有的甚至達到70%-80%。地方稅和國稅的比重很低，所以取消農業稅造成鄉鎮收入銳減，給基層政府帶來財政困難。例如，農村稅費改革後，河南省南陽市鄉鎮財政支出增加6.59億元，與收入增加2.48億元相抵，財政支出缺口為4654.38+0萬元，平均每個鎮缺口為654.38+0.77萬元。唐河縣缺口71.27萬元，平均每個鄉鎮356.4萬元；新野縣缺口4237萬元，平均每個鄉鎮302.6萬元。農村稅費改革取消了“非標準收入”，再加上政策內收入的減少，鄉鎮財政勢必留下較大的資金缺口。其次，在收入差距加大的同時，鄉鎮道路建設、優撫、五保戶供養、計劃生育、民兵訓練等支出基本轉入鄉鎮財政預算，增加了財政困難。。農業稅取消後，相當壹部分縣鄉失去了壹個主體稅種，壹些鄉鎮只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持其機構的運轉。根據稅費改革和農業稅政策的相關精神，中央轉移支付主要是彌補稅費改革帶來的地方財力缺口。事實上，鄉鎮財政的支出遠大於以農業稅為主的財政收入，這壹差額是中央轉移支付無法彌補的。。目前縣級財政普遍困難，難以擠出財力安排鄉鎮轉移支付。由於財政緊張，制約了基層政權職能的有效發揮，也影響了政府工作的主動性和積極性。。
(二)，無法支撐經濟建設和社會發展。
稅費改革前，我國農村公益事業的發展多由農業稅保障。今年取消農業稅，鄉鎮財政雪上加霜，沒有足夠的資金履行社會公共職能，直接影響了農村公益事業的快速發展。農業基礎設施無法更新、管理和維護，農村合作醫療和農村社會保障更難落實，農業新品種和農業技術服務更難推廣。
(三)農村義務教育經費嚴重不足。
為解決教師工資及時足額發放問題，鄉鎮學校教師工資自2001起由縣財政通過教師工資賬戶直接發放，有效解決了教師工資拖欠問題，但沒有解決基礎教育投入不足問題。同時，由於取消農業稅和取消向學生亂收費，教育投入不足的問題更加明顯。壹方面，在上級轉移支付不足的情況下，原有的差距並沒有縮小，反而加劇了鄉鎮的財政困難，影響了鄉鎮政府其他職能的履行；另壹方面，教師未來工資標準提高的負擔也可能在鄉鎮財政中積累，因此鄉鎮財政的困難可能更大。很多地方下撥到縣財政的教師工資只包括固定工資、生活工資、工齡津貼和國家統壹規定的其他津貼，以及壹些原本由地方政府規定或認可的相關費用或補貼(如教師誤餐補貼、交通費、班主任工資補貼等。)仍由當地城鎮承擔。事實上，在取消農業稅之前很難減少這些費用，農業稅已經成為鄉鎮財政的負擔。現在沒有農業稅，缺口馬上就出現了，資金沒有著落。此外，中小學危房改造資金原則上要求由縣財政直接承擔，上級部門的相關補助只是壹次性補助，主要用於中小學各種用途的專項補助。所以很難兼顧大局。事實上，中小學危房的支出狀況基本上是縣、鄉甚至村的責任。如果取消農業稅，以農業稅為主要財政收入的鄉鎮財政將更加困難，農村小學的硬件建設和維護得不到有效保障，勢必影響義務教育的質量和普及。
(四)農村債務負擔沈重，解決難度加大。
鄉鎮債務是當前我國農村面臨的突出問題。壹般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務包括銀行存款、農會貸款或其他資金、統籌貸款及其他；隱性債務壹般有欠薪。、欠業務費、欠樓房等基建資金、欠修路修橋等公益性項目資金、財政擔保等債務。據國家統計局抽樣調查，全國鄉鎮債務2000-2200億元，平均每個鎮400萬元。南召縣16個鄉鎮的負債總額為2.94億元，平均每個鄉鎮13.08萬元，最高為28410萬元。337個行政村總負債為1.01億元，平均每個村628萬元。2004年，全縣財政收入4798萬元。鄉鎮債務產生的原因主要有:①分稅制下，“財權上收，事權下移”，逐漸沈澱了鄉鎮的大量債務；(2)要求鄉鎮完成各種自上而下的升級改造和“壹票否決”任務，卻不得不加重農民負擔，高息借貸；(3)個別鄉鎮負責人為了升官或保住飯碗，不顧自身條件，超出財政承受能力，搞壹些所謂的“政績工程”、“形象工程”，導致負債累累。(4)機構臃腫，財政供養人口多。中國有45462個鄉鎮政府，中國每40個農民供養壹個鄉鎮幹部，平均1:40，可見財政負擔之重。由於農村稅費改革形成的財政政策缺口，收支管理和預算管理的規範化和剛性約束，巨額赤字和債務無望解決。取消農業稅後，如果沒有上級大規模的轉移支付，債務是解決不了的。
三、取消農業稅後解決鄉鎮財政問題的對策
根據以上分析，筆者認為，取消農業稅後，解決鄉鎮財政問題的前提是發展農村經濟，不斷壯大財政實力；理順省、市、縣、鄉政府的財權和事權關系，完善中央、省、市對縣鄉的轉移支付；轉變政府職能，精簡鄉鎮機構和人員；積極化解鄉村債務，化解財政風險，是解決財政困境的現實途徑。
(壹)發展鄉鎮經濟，不斷增強財政實力。
農業稅取消後，鄉鎮財政應走出困境，緩解當前的收支矛盾。最重要的是發展經濟，不斷擴大財源，形成穩定的收入來源。因此，鄉鎮財政體制應突出激勵機制，最大限度地激發培育鄉鎮財源的活力，積極依托當地資源優勢，加大招商引資力度，調整優化產業結構，註重發展投資少、見效快、生產周期長、稅源穩定的項目，形成穩定可靠的財政體制...壹是立足本地資源優勢，堅持市場導向，大力調整農村產業結構，加快農業進程。二是優化環境，加快個體私營經濟和第三產業發展，夯實金融基礎。第三，加強城鎮和中心村建設，加快農村勞動力轉移，不斷增加農民收入，增強財政實力。
(二)，合理界定鄉鎮事權和財權，完善鄉鎮財政管理體制。
——按照財權和事權相統壹的原則，合理界定鄉鎮事務財權，使其責權利相稱，保證基層政權的正常交接和各項事業的健康發展。可以設想將鄉鎮財政的內容分為三個層次:凡具有國家意義的支出，如義務教育等，均由全國人大規定，由中央財政支付；道路交通等壹切地方公共支出，均由地方人大規定，由地方政府統壹支付，凡上級行政部門規定或交辦的事務，在財力上均由該部門或上級政府跟進；鄉鎮範圍內的壹切事務，由鄉鎮人大規定，鄉鎮政府經營稅收收支。轉移支付目標確定後，應建立以壹般性轉移支付為主、有條件轉移支付為輔、專項轉移支付為補充的財政轉移支付體系。
——適應鄉鎮改革新形勢，完善財務管理體制。中央財政和省級財力要逐步加大對縣鄉的轉移支付力度。同時，進壹步完善金融體系，提高縣鄉財政的自我保障能力...改革縣鄉財政管理模式，有條件的地方可以推行“直管縣”、“鄉管縣”，大膽改革鄉鎮財政管理體制:
1，蔡襄縣管理。也就是說，鄉鎮是獨立核算主體，鄉鎮財政所的人權、事權、財權劃給縣。按照鄉鎮預算管理權不變、鄉鎮資金所有權和使用權不變、鄉鎮財政財務審批權不變的原則，實行“預算編制、賬目統壹、集中收付、統壹采購、統壹票據”的財務管理模式，有利於縣級集中財力、統壹調撥資金。
2.鄉鎮會計集中核算。有三種形式:壹種是鄉鎮“零戶統管”。即取消鄉鎮單位銀行賬戶，將鄉鎮預算內外資金納入財政專戶，實行統壹核算、統壹管理、統壹安排使用，以規範鄉鎮會計工作秩序，提高財政資金使用效益，加強對單位財務收支活動的監督；二是成立鄉鎮會計中心。就是以幾個鎮為壹個區域設立核算中心，統壹代理幾個鎮的核算業務和資金結算業務。其功能相當於“零戶統壹管理”，但核算範圍更廣，業務量更大。這種鄉鎮財務管理模式特別適合收支規模較小的鄉鎮；三是管理村級財務，可稱為“村財鄉管”或“鄉管村用”。即村財務統壹由鄉財政所或會計中心代理，實行集中核算。
總之，完善鄉鎮財政體制，理順縣鄉分配關系，提高財政管理水平，是落實科學發展觀，促進全面建設小康社會目標實現的必要措施。為適應農村稅費改革的新形式，縣(市)政府和財政部門要高度重視這項工作，及時啟動研究，制定切實可行的方案，加快推進，督促鄉鎮財政盡快轉變角色和職能，為農村經濟發展和社會穩定發揮應有的作用。按照預算法和國庫管理條例的規定，加快鄉鎮國庫建設，確保財政資金安全有效運行。
(三)轉變基層政府職能，進壹步推進鄉鎮機構改革
壹是轉變政府職能。政府退出競爭領域，不再投資企業，更多地提供城鎮和鄉村居民和農民所需的公共產品和服務。目前，鄉鎮政府的職能以經濟管理為主，社會管理和公共服務職能相對較少。農業稅取消後，縣鄉政府應抓住這壹有利時機，大力推進向服務型政府轉型，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把更多的精力放在促進社會事業發展和構建和諧社會上，切實履行社會管理和公共服務職能。其次，精簡機構，減少冗員。目前，鄉鎮財政普遍臃腫，人浮於事。統計顯示，現在中國每40個農民就有壹個鄉鎮幹部，已經達到歷史最高水平。根據國家統計局對1030個小城鎮的調查，每個城鎮壹般有30-40個機構，包括農機站、水利站、計生站、土管站、財政所、派出所等“七站八站”。機構臃腫，人浮於事，需要精簡機構，重點是減少財政供養人員。壹是合並鄉鎮站，將“七站八站”合並為“農業服務中心”、“文化服務中心”、“鄉村建設發展中心”、“計劃生育技術服務中心”。二是改善鄉鎮教師結構。根據師生數量和分布的實際情況，適當合並現有中小學，重組壓縮教師隊伍，整合配置現有教育資源。三是改革鄉鎮醫療衛生和計劃生育辦公室；第四，在不影響社會穩定和有利於發展生產和城市建設的前提下，適當合並鄉鎮。總之，要積極穩妥地推進鄉鎮機構改革；轉變政府職能；整合機構和電臺；精簡機構人員；完善社會管理和公共服務；加快建立標準化的；協調壹致；公平；透明；廉潔高效的鄉鎮行政管理機制和運行機制。
(四)，進壹步明確各級政府對發展農村義務教育的責任。
資料顯示，鄉鎮財政占78%，縣財政占9%，省市占11%，中央財政占比很小。因此，必須改革發展農村義務教育的管理體制，使九年義務教育由中央、省、市、縣、鄉四級政府共同承擔。按照國務院領導、地方負責、分級管理、以縣為主的要求，建立各級政府職責明確、財政分級投入、資金穩定增長、以縣為主的管理體制。義務教育是關系國計民生的全球性公共產品。中央政府應該加大對教育的投入，不應該完全讓基層政府來負責這部分支出，至少壹半應該由地市級以上財政預算承擔。比如中央承擔40%，省(市)、縣(市)各承擔30%，縣級政府負責。或者按照5: 3: 2的比例，分別確定中央、省、市、縣財政的責任，即中央財政負責教師和職工“國家工資”的發放，約為50%，省(市)財政負責地方工資的發放，約為30%，縣財政負責學校“公用經費”的發放，約為20%。學校危房改造等其他資金可以考慮轉移支付。這樣就可以在中央、省、市、縣之間建立義務教育的分擔機制，保證義務教育的穩步發展。
(五)建立規範科學的財政轉移支付制度。
轉移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的有效措施。對縣鄉的財政轉移支付應主要用於彌補稅收不足以提供基本公共產品和服務的財政收支缺口，並首先確保不同經濟發展水平的縣鄉和不同收入的基層在享受基本公共服務方面實現均衡。因此，全面取消農業稅後，應加大中央對地方財政的轉移支付和省市財政對縣鄉的轉移支付，以糾正目前的不平衡，緩解地方財政特別是縣鄉的財政壓力。具體來說，壹是加大中央對地方特別是中西部地區的轉移支付力度。二是對現行中央專項資金進行合理分類，簡化合並現行專項資金類型，盡快完善其分配辦法，引入“因素法”增加透明度，以提高科學性、公平性和效率性。第三，增加對地方政府的壹般性轉移支付資金，充分發揮省級調劑縣際財力平衡的功能，建立省、縣、鄉之間的轉移支付渠道，重點解決欠發達地區縣鄉之間的財力差距。