【中國經濟時報】公司治理結構為什麽會失靈？

今年上半年，中國國有企業改革取得重要進展。被政府列為三年改革脫困目標的6599戶國有及國有控股大中型虧損企業，已有壹半以上脫困。按照這個進度，國有企業三年改革脫困的任務是完全可以實現的。現在接下來的問題是，完成三年改革脫困後，我們需要依靠什麽來支撐國企的持續發展和不斷進步？顯然，這裏有多種選擇:政府財政金融政策的積極支持，進壹步提高企業技術創新水平和市場開拓能力，全面加強和完善企業領導班子建設，積極完善政府對企業資產運營的監督管理，等等。理論界的主導意見是，只有制度的內生因素才是最重要的，不建立堅實的現代企業制度，就無法保證國有企業的長治久安。本文想繼續問的問題是，國企組織體制改革之路真的走過了嗎？建立法人治理結構，改制企業在組織形式上已經相當完備。經過長時間的實踐探索，包括總結正反兩方面的經驗教訓，也積極借鑒國際經驗，汲取理論研究(尤其是企業理論)的有益成果，逐漸達成了壹個* * *認識:建立現代企業制度。但什麽是現代企業制度，如何合理界定其內涵，卻大相徑庭。黨的十五屆四中全會的決定作出了重要的總體表述——“公司制是現代企業制度的有效組織形式。公司治理結構是公司制度的核心”。這壹表述立即得到了企業部門和理論界的認同。以此為重要標誌，國有大中型企業長期爭取的所謂制度創新，終於有了框架清晰、體系協調、內容完整、法律依據充分的運行模式。公司治理結構是公司制度的核心。從理論上講，公司治理結構可以理解為控制和監督企業經營管理和績效的壹種制度安排，也可以解釋為如何分配公司控制權和剩余索取權的壹套法律框架。所謂剩余，其實就是馬克思在《資本論》中提到的超額利潤或超額剩余價值。所謂剩余索取權，就是對企業獲得的超額利潤或超額剩余價值的占有和享用。這個概念對於大多數國企和政府管理者來說可能還比較陌生，但我相信，隨著企業改革的深入，人們會在實踐中越來越認識到它的重要價值。因為在市場經濟條件下，剩余索取權是激勵所有現代企業家——投資者、經營者和勞動者的最深層動力源泉。從企業組織結構的角度來看，公司治理結構是關於企業權力和職能在企業股東、股東委托的董事會機構和董事會機構任命的經理人員之間不同層次的配置。這種配置模式與“企業三權分立”模式壹樣廣為人知。目前，大量的文章已經論證了公司治理結構可以解決政府和企業之間長期糾纏不清的矛盾——所有權和經營權。這種分析和論證表明，國有企業首先會使作為所有者的國家所有者退居股東地位，然後委托“出資人代表”行使股東權力。“出資人代表”的實體形式是國家股東委托經營國有資本的投資控股機構。它向企業派出代表股東資產權益的董事，並根據資產份額在董事會中確立發言權地位。按照《公司法》設定的權利，企業董事會享有對企業重要人事、重大資產決策和收益分配的控制權，以及對公司進行戰略指導的權利。公司董事會任命企業的首席執行官，並建立企業的管理團隊。由此，“出資人代表”代表國家行使國有資本所有權，公司董事會接受股東委托行使對企業法人資產的控制權，企業的首席執行官和領導班子由公司董事會聘任，負責企業的經營管理。實現了所有權和經營權的合理分離和分離，相互之間形成了有效的制衡和激勵，充分保障了企業市場活動的制度基礎。如果上述說法可以認為是對公司治理結構主要內容的完整描述，那麽也可以說，許多大中型國有企業，特別是大量上市和改制為股份有限公司的國有企業，已經建立了相當完備的公司治理結構的組織形式和框架。在這裏，我們可以看到許多標誌性的改革特征。比如，企業的行政部門被取消，在行業領域被國有資產控股集團或總公司以控股的形式取代；企業最高決策層不再由政府行政機關直接任命，而是由國有資產控股集團或控股公司派出董事，組成董事會；企業的管理活動不允許集中於少數管理者的決策，而是轉化為董事會實施戰略決策，企業管理者對管理決策負責的協調過程。重組後的上市企業不再是只有單壹國有資本股東的產權結構，而是其他國有法人股東和大量分散股東的多元股權結構；股份公司的會計制度不再延續原有的管理規則，而是全面進入國際通行的商業規範；上市公司的公司財務打破封閉模式，實行向社會公開的信息披露制度；政府不再采用財務檢查等行政監控手段對國有資本運營進行監控，而是實行依法依規派出企業監事制度，等等。從公司治理結構的組織形式來看，這些企業的改革和組織制度已經相當到位。即使與發達市場經濟國家的同類企業相比，我們也沒有太大的明顯差距。然而，令人困惑的是，現實生活中的大量事實表明，許多已經建立了公司治理結構的改制企業並沒有從根本上改變其經營機制和模式。在新的改制形式下，原有體制的許多問題、矛盾和弊端依然存在。比如，雖然取消了企業主管部門，但代表政府的投資控股公司相當於國有獨資公司(國有獨資公司和政府控股企業沒有區別)，掌握著企業最重要的人事任命權和資產管理決策權。投資控股公司由政府領導機構直接下令，使得投資控股公司掌握的人事任命權和資產管理決策權實際上最終被政府部門控制。在這樣的管理體制下，很難做到政企分開。政府領導和政府部門的各種行政幹預，很容易通過投資控股公司影響企業。再比如，在國有資本占主導地位的股份制企業中，難以避免投資者委托的董事會和董事會委派的企業經理“二合壹”的傾向。董事會和企業管理者相互尋求代理人和保護人，相互進行利益談判，為內部人控制和內部人合謀提供了良好的條件。導致企業的決策行為仍然高度集中在少數人手裏，無法形成科學民主的決策機制，企業決策失誤難以追究，中小股東和投資者的權益經常受到損害。再比如，國有法人股東很少能形成有效的市場化制衡機制，國有法人股東之間存在權利糾紛，往往需要訴諸上級領導機構的協調和裁決，導致公司董事會的管理活動成為行政權利的較量。等壹下。要充分發揮公司治理結構的市場效率，需要滿足兩個基本前提。按照通常的理論理解，公司治理結構是以資產委托代理關系為基礎的。資產所有者或股東選擇他們自己的代表擔任董事並組成董事會。董事及其機構接受股東的信任，服務於維護所有者權益。董事會對股東的資產運營實施最終控制和戰略決策，同時選擇企業經理作為代理人執行自己的決策。經理和經理班子在董事會授權範圍內對企業經營事務行使管理決策職能。這樣就為所有權和經營權的分離提供了合理的制度安排。總的來說，這種理解是好的。但是，進壹步的研究會發現，公司治理結構在市場經濟活動中發揮應有的作用，是建立在兩個基本前提的假設上的。第壹，所有者或股東的資產委托行為必須來自於完全市場效率的動機和完全市場效率的偏好。換句話說，業主委托的唯壹目的就是讓房產增值最大化。他只是根據這種動機和偏好的標準來選擇資產委托人，只是從這種動機和偏好的角度來衡量和監督資產委托人的活動。第二，作為資產的受托人——董事和董事會機構的決策行為，必須全心全意為投資者和所有者的利益負責，壹切為了保證所有者財產的最大增值，必須時刻用資產運營的業績向資產受托人證明自己的誠信和責任。在市場經濟發達的國家，第壹個預設屬於“不是問題”的那種。如果任何壹個業主或股東的資產委托行為不是為了自己財產的最大增值(準確的說應該是希望資產委托能獲得比直接操作資產更好的收益)，那麽只有兩種可能，壹種是黑社會洗錢，另壹種可能是認為自己腦袋可能有些問題。第二個預設也可以說沒問題。作為資產的受托人，他對投資者的誠信，對資產的運作能力，是他商業榮譽的保證。壹旦他違背了自己的誠信，做出了損害投資者的事情，或者表現出了自己在資產運作上的無能，那麽他在這個商業社會中的地位和價值就會大大貶值，他原本可能因為這個地位和價值而享受到的所有利益(包括直接和間接的利益)都會嚴重喪失，甚至有可能被清除出原來的社會階層。從這個意義上說，受托人對投資者誠信和資產運作能力的表現，是他在市場經濟中安身立命的要求。在國有企業改革和組織制度過程中，公司治理結構的兩個基本前提非常復雜，深刻影響著公司治理結構的市場效率。第壹，國有資本所有者和國有股東的資產委托行為並不來源於完全市場效率的動機和偏好。國有資本的最終所有權在法律上屬於中央政府——國務院，而實際運營所有權屬於中央政府部門和地方政府。雖然不能簡單定義為“條塊分割的所有權”，但其鮮明的所有權特征也不容忽視:在不同部門和地方政府管轄的國有資本中，所有權的權益和產權的邊界劃分非常清晰和嚴格，絕對不存在“所有權* * *”之說；除非出現影響國家政治經濟安全的情況，否則中央政府絕不會對地方政府和部門管轄的國有資本進行幹預。國有資本的這種分類對於部門和地方政府來說有兩層含義，或者說部門和地方政府對資本歸屬有兩種要求。(1)國有資本運營帶來的直接經濟效益。地方政府可以獲得與國有資本運營相關的財政收入。雖然沒有財政收入項目，但部門可以從資產運營中獲得相應的利潤分配份額，從而提高部門的福利水平。只要看看壹些部門和事業單位福利水平的懸殊，就能知道資本占有的重要性。(2)控制權的占有以及控制權帶來的壹系列相關利益。國有資本的控制權是部門和地方政府直接配置資源的權力。在政府的權力體系中，這種包括人、財、物等方面的資源配置，直接影響著政府權力的總量和權力實施的力度，壹直被視為政府實力的表現。雖然項目虧損、低效投資等資源配置的失敗也可能帶來政府權利的損害，但政府的任期和資源投入的周期是不對稱的，沒有壹個政府部門會因為考慮資源配置的未來情況而放棄當前控制權的穩定和擴張。由此，部門和地方政府作為國有資本所有者和國有股東，必然有兩種資產委托的動機和偏好。第壹，最大化資產運營效率以增加直接經濟效益的動機和偏好；第二種是為了占有控制權而努力對資產進行穩定控制和擴大控制的動機和偏好。在目前政府行政體制和政治體制的格局下，穩定控制和擴大控制資產的動機和偏好往往是優先的。很容易解釋為什麽在資產市場重組和企業並購過程中，壹旦涉及跨地區、跨部門，必然會受到各種行政羈絆的束縛；為什麽在壹些資產運營活動(如並購)可以增加利潤但可能失控的情況下，有些人會毫不猶豫地選擇後者？為什麽在壹些合資企業中，國有資本的絕對主導股份已經不能帶來更多經濟利益的情況下，決策者還堅持強調控股權？為什麽，在成立控股公司，委托重要董事的時候，有些主持人其實更傾向於所謂的“自己人”偏好，雖然他們也講招聘優秀的專業人士，等等。第二，作為資產的受托人——董事和董事機構的戰略決策行為，很難做到壹切為了保證所有者財產的最大增值。從理論上講，國有資產受托管理人應該對國有資產所有者和國有股東負責。但如上所述，這類國有資產的所有者和國家股東的實際主體是部門和地方政府。資產托管人必須在資產盈利和控制方面滿足其所有者和股東的要求。更復雜的問題是，作為資產的受托人，董事和董事機構可能由政府授權的資產持有機構(如國有資產控股公司)直接委托，但人事任命的最終決定權實際上掌握在政府人事部門和黨組織部門手中，最終決定權需要政府最高行政首長及其領導班子批準，或者只是由政府人事部門、黨組織部門和政府最高行政首長推薦。如果資產委托機構、政府人事部門、黨組織部門、政府行政首長始終對資產受托人的任命意見壹致，問題可能就相對簡單了。但是，現實生活中的情況很復雜。資產托管人的行為取向往往表現為多個方面。壹方面當然要對資產委托機構負責，為所有者的資產增值而努力。同時，他必須時刻關註來自政府人事部門、黨組織部門和政府行政首長的意圖、信息和動向。在非正常情況下，他甚至要接受壹些“灰色委托”行為，否則就有失約的危險。對於很多資產受托人——董事、董事會機構來說，贏得政府人事部門、黨組織部門、政府行政首長的“信任票”是第壹要事。公司治理結構是建立在資產委托代理關系基礎上的，資產委托代理關系的規範運作是建立在上述兩個基本前提之上的。如果這兩個基本前提不能完全滿足，建立公司治理結構難以達到預期效果也就不足為奇了。將所有權多元化結構積極引入國有資本運營，當然可以得出所有權虛置、所有權行政化的結論。但在我看來，國有資本“所有者缺位”和“行政所有”的問題並不能得到根本扭轉。這可能是國有資本特有的所有者特征和所有權特征。要想徹底改變這壹特征，只能把國有資本變成民營資本，把國有資本產權變成民營資本產權，這是不合理的，也是絕對不允許的。同時，我也認為，國有資本的“所有者缺位”和“行政所有”並不是絕對的劣勢。這種所有者特征和所有權特征也有很多私有產權所不具備的優點和優勢(但這是另壹個話題)。唯壹的問題是，壹旦國有資本的運營處於主導地位，壹旦缺乏其他所有制資本的制衡，其固有的“所有者缺位”和“所有權行政化”的問題就更容易暴露出來。對此，改變的辦法只有壹個，就是在國有資本運營中積極引入多元化的股權結構。請註意，我這裏說的是多元化的所有制結構，不是通常所說的產權多元化、產權結構多元化。這兩者有很大的區別。產權多元化的含義既包括同壹所有制內部的產權多元化，也包括不同所有制之間的產權多元化。所有制多元化結構是指不同所有制之間的產權多元化。就國有企業改革實踐而言，大量的產權改革活動主要集中在第壹種意義上的產權多元化，即國有資本內部的產權多元化，如不同企業和部門之間的國有資本相互參股和持股。現在，相對於單壹產權壟斷的國有資本結構，引入國有資本的產權多元化是壹個很大的進步，可以在不同所有制的國有股和國有股東之間形成產權組合和產權制衡的關系，進而為構建公司制企業的法人治理結構奠定產權關系基礎。但是，無論從實踐結果還是理論邏輯來看，國有資本內部產權多元化改革都有很大的局限性。本文分析認為，國有資本內部的產權多元化仍然不可能脫離國有資本“空所有權”和“行政所有權”的固有特征，在此基礎上建立的公司治理結構仍然不能滿足充分發揮其市場效率所必需的兩個基本前提條件。當多元化的股權結構被積極引入到國有資本的運營中，情況將會發生根本性的改變。需要說明的是，這並不是指國有資本占絕對主導地位，只允許其他所有制資本占微弱份額的所有制多元化結構。這種多元化的所有制結構是沒有意義的。我說的所有制多元化結構是國有資本和非國有資本能夠形成合理平衡的所有制多元化結構，即非國有資本的參與份額能夠足以形成不同所有制資本之間“產權平等對話”的機制。這樣的產權平等對話機制壹旦建立起來，國有資本的“所有者缺位”和“行政所有”問題就可以立即得到有效糾正，甚至化解為積極因素。根據這壹改革思路，除涉及國家安全和自然壟斷的經濟領域外，所有競爭性行業的改制企業都要引入大量非國有資本，大部分上市國企將不再保持絕對資本股，大量股份轉為非國有股。