我國會計監督存在的問題

改革開放以來，我國會計行業得到了蓬勃的發展，會計工作取得了巨大的進步。會計是壹個信息系統，它的目標是向會計信息使用者提供決策有用的信息。由於會計信息屬於公***產品，往往涉及公眾利益，並具有較強的技術性，公眾難以識別其質量，而且所有欺詐、舞弊與腐敗等行為都有財務後果，這使得會計監督成為為整頓會計工作秩序、保證會計信息質量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民***和國會計法》（以下簡稱《會計法》）的頒布，會計監督體系才逐漸清晰。《會計法》對會計監督進行了重新界定，構建了壹個包括內部監督、社會監督和政府監督的“三位壹體的會計監督體系”。其中，政府監督作為最高層次的經濟監督，具有強制性和威懾力，權威性、公正性較高。在社會主義市場經濟條件下加強政府監督不僅是維護社會主義市場經濟秩序的重要基礎，同時也是促進單位內部會計監督有效進行的重要保證。可以說，政府會計監督是我國會計的壹大特色。目前，政府會計監督工作已經成為規範市場經濟秩序、打擊會計造假行為、保護國家和投資者利益的重要保障，成為服務宏觀調控、促進財政管理改革、確保財稅政策有效實施的重要手段。　壹、 政府監督當前存在的問題　　以財政部自1999年開展的全國會計信息質量檢查為例，1999年～2009年十年間，會計監督取得了明顯成效。財政部連續發布了16期會計信息質量檢查公告，累計檢查企事業單位44 580戶，查出違規問題金額3 386.9億元，處理處罰企事業單位13 562戶，處理處罰會計師事務所757家，處罰註冊會計師1 306人，依法查處了壹大批重大會計造假案件①。面對改革開放以來我國政府監督取得成績，我們有理由感到欣慰，但是我們更應該看到我國政府監督面臨的任務的艱巨以及政府監督存在的問題，並積極尋找解決這些問題的思路和方法。目前，我國政府監督主要存在以下幾大軟肋：　　1. 職能分割——多頭監管，協同不暢。會計監督作為壹種權利安排，其監督效果的好壞，取決於監督權安排是否得當。政府相關職能部門的會計監督權來源於政府的行政權以及股東和社會的轉移監督權。而我國現實的會計監督權力安排，在諸多部門中都有體現，而這壹權利安排源自《會計法》的規定。根據《會計法》第三十壹條、第三十二條和第三十三條規定，《會計法》除了規定財政部門行使會計監督的權利和範圍外，同時也賦予了審計、稅務、人民銀行②、證券監管、保險監管等部門各自相應的實施會計監督的職能。《會計法》對會計監督各個職能部門的監督檢查職能的劃分都源於特定的角度，各自有其側重點，都在不同程度和不同方面對被監督主體起到了監督檢查的作用。但在實際行使會計監督權利的各職能部門中，由於相關的法律法規並沒有對監督權利進行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監管。多頭監管導致的結果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協調，造成重復檢查和資源浪費，不能形成有效的監督、管理，更有甚之，可能導致不同監督主體各自為政、各取所需、滋生部門利益的現象出現。此外，由於缺乏橫向信息溝通和協調，也給被監督主體帶來了監督空隙，使被監督者在面對不同的監督主體時，有針對性的提供有利於自身的信息。　　2. 根基弱化——會計監督監督手段少、違規成本低。監督作為壹種權利，常常與利益相伴，即監督與獎懲是緊密聯系在壹起的，沒有有效的獎懲結構，監督作用和效力就隨之削弱。近年來，對於各種監督部門的力度和效力，壹個不爭的事實就是財政部的會計監督和檢查效力遠遠落後於證監會、審計署、銀監會和稅務局。以下我們就從目前法律法規中對實施監督的手段和處罰的力度來做壹個簡單的比較。從目前可以在監督過程中可以實施的手段來說，證監會的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同；審計監督的手段也相對豐富；只有財政部的會計監督手段最為單壹，效力最差，勢必影響監督效力的發揮。只有各種手段的綜合運用，才能有效地提高監督的效力。從另壹個角度講，事前的監督將減少損失，促進公平，維護社會經濟的穩定，其更體現了監督的本質。　　3. 本末錯位——重視監督檢查，忽視制度建設。政府監督作為財政管理工作的重要組成部分，對於保障國家經濟安全發揮著重要作用。從壹定程度上講，政府監督是我國經濟社會運行的“免疫系統”，通過其職能作用的發揮，進行事前、事中、事後的監督，為國家經濟安全提供有效的防範和糾偏保證。然而長期以來，我國政府監督方式比較單壹。財政部門對企事業單位以及會計師事務所的監督仍然以事後檢查為主，難以將問題發現和解決在萌芽狀態，未能實現事前調查審核、事中跟蹤監控和事後專項檢查相結合。就目前財政部監督檢查局已經連續公開披露了十六期的檢查結果（可以查到七期）來看，我國政府監督的範圍還十分有限，而且，每年存在的問題基本相同，並未得到實質性改善。另外，監督部門並未對上期結果作繼續跟蹤和回訪監控，使監督檢查的警示作用沒有顯現出來。　　4. 導向誤區——利益驅動，效率低下。目前，我國政府監督面臨的被監督對象數量大，經濟業務多，任務非常重，但監督力量卻十分有限。據統計，我國行使會計監督的人力資源，財政部約2 000人，其中專員辦專門從事監督的1 000多人。雖然從2006年起，地方財政的力量逐漸充實到會計監督中來，擴大了監督的範圍，加強了監督作用的發揮，但是相對於全國的會計監督工作來說，政府監督的力量仍是相當薄弱。因此，政府監督對象的選擇應當主要圍繞在壹定時期的工作重點。然而，各省市等基層監督部門，由於利益驅動等因素，在被監督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經常表現為選擇效益好的企業作為監督檢查的對象，而將效益差的企業排除在外。這種選擇監督對象的錯誤導向是與監督的目標相背離。現實中，效益差的企業往往存在更多的問題，更需要對其實施監督檢查。　　5. 陽奉陰違——檢查結果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財政部監督檢查局對會計信息質量檢查情況的公告來看，雖然近年來，監督檢查局對檢查結果履行了披露義務，但目前披露的公告並沒有壹個統壹的披露規範，每年的公告內容均有不同，並且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進行公示，導致監督檢查的結果透明度低。可見，目前的會計信息質量檢查公告形式上的意義更大，由於其信息含量較低，無法滿足公眾的信息需求，並不能起到很好的輿論監督作用。而且，習慣於權利尋租的慣例，對於沒有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負面作用，導致社會不公平的產生。　　二、 完善政府監督的相關對策　　針對前文對我國政府監督存在的問題的分析，本文相應地提出了以下幾點建議：　　1. 明確會計監督體系層級，搭建公***信息平臺。我國政府監督各個職能部門的監督檢查有其各自的分工和側重點，之所以會出現多頭監管等問題，根源還是沒有形成會計監督協同監管機制。解決上述問題的途徑就是使當前的多個政府監管主體形成有序、規範的協同合作，並搭建起公***信息平臺（即政府監督數據庫），形成聯動效應。應該盡快明確我國會計監督體系的層級，形成以財政部門為主導的整體監督體系。財政部門作為會計工作的主管部門和會計規範的制定部門，應處於監督體系的核心位置，由財政部門牽頭定期進行各部門聯動的會計信息質量檢查。財政部應每年會同金融、審計、稅務、證券監督部門等有監督職能部門，根據國家經濟運行和保障的總體部署和安排，***同協商制定會計監督計劃，確定年度會計監督重點行業與企業名單。在此基礎上對名單列示的行業與企業名單，協商確定負主要監督檢查責任的監督部門，如對於上市公司的監督檢查，優先考慮證券監督管理機構進行監督；對於金融機構，優先考慮金融監管機構，銀監會、保監會等；其他行業和企業，優先考慮財政部和稅務總局。財政部作為統壹會計監督主體，從總體負責公用信息平臺的搭建，形成政府監督數據庫。各專業職能部門檢查完畢後，錄入數據庫，再交由財政部和稅務總局從會計基礎工作和稅收角度進行最終檢查，從而形成統壹完整的檢查信息系統。目前關於信息平臺的建立，可以以財政部監督檢查局為主導，在已經形成的會計信息檢查數據庫的數據上，結合其他職能部門的自有數據庫，探索進壹步的優化和處理技術，解決接口技術、數據對接等問題，早日實現數據庫的***享。　　2. 強化會計監督手段，提高違規成本。手段的不夠強硬，配套措施的落後，以及極低的違法成本，使得會計監督的效力日益弱化。而且，由於不同的處罰機關處罰力度不同，勢必造成違法主體在違法方面具有選擇性，財政部的會計監督是是最基本的保證，而處罰力度較低，勢必助長對會計信息的根本性損害，同時也會引起更為嚴重的後果。此外，監督主體處罰力度的不壹致，也將使被監督主體向各不同監督主體產生不同的尋租行為不同，進而影響整個社會經濟管理職能的不平穩。直至對整個會計監督體系的重大損害。因此，當務之急是整合各部委的監督職能，統壹協調，加大財政部會計監督的檢查和處罰力度。這就要求賦予多種手段以掃除工作阻礙，嚴懲根本性的違法行為，從而在源頭上提高違法成本，形成以財政部會計監督為主的多層次協同監督格局，***同構鑄會計監督統壹體系，提高會計監督效力。　　3. 建立和完善懲防結合的會計監督機制，提高會計監督與整改結合度。基於現實的檢查資源和能力，我們能夠實施監督檢查的範圍還非常有限。因此，政府監督應該從事前、事中、事後三個方面入手。除了監督檢查，有必要將事前的日常監督監視工作和預警工作深入進行，同時以事後監督檢查和結果分析反饋相互結合，從而有效的利用資源，提高會計監督效率和效果。首先，建立和應用預警機制與方法。財政部由於統壹管理全國的會計工作，可以就此研究開發會計監督預警系統，在日常稅務機關采集的信息基礎上，根據行業的不同特點及行業平均水平，設定壹些特定價值信息，壹旦出現即作為問題預警，引起高度重視，密切跟蹤，從而力爭從源頭解決問題，在問題和損失沒有最終形成前，防範於未然。其次，深入開發、加工、利用檢查結果和信息，形成信息檢查庫，建立反饋機制。對問題產生進行詳細分析，進壹步研究探索解決普通具有的***性問題，作好協調各方面利益相關主體的工作，為國家經濟的宏觀調控形成有力的支持數據，有效地維護國家經濟安全。使“預警——檢查——反饋”成為良性互動，統壹為有機的整體，***同發揮監督作用。　　4. 建立科學制度，避免監督資源浪費，提高監督效率效果。會計監督部門應建立科學制度，不應受利益驅動，導致監督資源浪費，監督檢查流於形式。科學制度的建立，應遵循重要性、可行性和效益性原則，具體實施步驟可以分為“確定行業範圍和重點企業——收集分析資料——制定可行性方案——選定被監督對象”。首先，根據財政部監督檢查的總體部署和安排，結合專員辦監督檢查規劃和區域監管特色來確定監督檢查涉及的行業範圍和重點監督的企業。其次，通過調閱檔案、網上搜索，實地了解觀察、召開座談會、書面調查等方法收集企業的基礎資料、管理資料和外部資料等信息資料，了解企業的情況。再次，在分析企業資料的基礎上，形成初步的可行性方案，包括企業的主要總體情況；發現的主要疑點及對報表的影響程度；檢查的重點；時間安排、人員要求、檢查模式；檢查可能存在的風險或困難。最後，將可行性方案上報財政部，並有財政部確定被監督5. 建立監督檢查公告制度，促進監督檢查結果透明化。財政部應盡快制定《會計信息檢查公告辦法》規範會計監督檢查名單、檢查結果檢查時間、檢查過程等方面的規定，形成監督完善的檢查披露制度。政府監督職能部門應根據公告制度定期披露監督檢查結果。監督檢查公告所披露的信息必須客觀、公正，及時向公眾揭示監督檢查中發現的問題，樹立會計監督的權威，在全社會形成強大威懾力和影響力