國家審計機關如何應對會計集中核算的變化

實行會計集中核算是深化財政改革的迫切要求，是規範會計核算行為，提高財務管理水平、提高資金使用效益的有效途徑。實行會計集中核算後，壹些行政事業單位取消了會計、出納和銀行賬戶，所有資金歸並到財政部門下設的會計核算中心(以下簡稱核算中心)，這些單位只設壹名報賬員，會計核算、會計監督與會計資料保管等工作均由核算中心完成。會計集中核算的變化給國家審計工作帶來了壹定的影響。如何應對會計集中核算的變化是審計機關需要認真研究的課題，本文試就此問題談點粗淺的看法。 壹、會計集中核算對國家審計的主要影響 （壹）對審計程序的影響按照《審計法》及其實施條例和國家審計規範的要求，審計通知書、審計報告、審計決定書等審計法定文書都有特定的主送對象即被審計單位。實行會計集中核算後，會計核算、會計監督及會計資料的保管等工作都在核算中心，真正需要配合審計工作的不僅僅是被審計單位，還有核算中心。核算中心如不提供會計賬表、憑證和有關會計文件等資料，審計工作就無法開展。審計中不僅僅是涉及審計機關與被審計單位二者之間的關系，還涉及會計核算中心。因此，實行會計集中核算後，審計機關審計通知書的送達、會計資料的收集和取得、審計報告征求意見的形式、審計決定的下達方式、審計收繳款的入庫等都要相應發生化。 （二）對審計項目計劃、審計工作內部分工管理產生影響按照現行審計機關內部分工管理的做法，審計機關內部分別設置了財政審計、金融審計、行政事業與社會保障審計、農業與資源環保審計、固定資產投資審計、領導幹部經濟責任審計等即分工又協作的職能機構，分別按行業對有關單位和資金進行審計，日常審計工作壹般是各專業處室獨立成立審計組開展工作，而且工作各有側重，有的是全面的財政、財務收支審計；有的是某個專項資金審計或審計調查。在未實行會計集中核算前，各審計組分散在各有關單位開展審計，但在實行會計集中核算後，會較多地出現同壹審計機關多個審計組在會計核算中心審查、調閱有關單位會計資料進行審計的情況。這種狀況如不改變，勢必影響會計核算中心的日常工作，這就需要審計機關在內部分工管理、制定審計項目計劃上做出相應調整。 （三）對會計責任的認定、審計評價及建議產生影響 1．對會計責任的認定問題我國《會計法》規定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。《審計機關審計項目質量控制辦法》中要求審計機關在審計報告中要明確被審單位的會計責任，即被審單位應對其提供的與審計相關的會計資料、其他證明資料的真實性和完整性負責。會計集中核算在壹定程度上改變了單位的核算權和會計監督權，也相應地改變了會計責任主體資格，這就為審計機關認定上述會計責任帶來新問題，如單位會計信息失真等責任就不能完全由被審單位負責。 2.審計評價與建議問題 按照審計法及其實施條例和《審計項目質量控制辦法》，審計機關在審計報告中要對被審計單位的會計資料所反映的財政收支、財務收支的真實、合法、效益發表評價意見，必要時還對被審計單位財政財務收支中的內控弱點及不足提出改進建議，包括加強內部管理、完善有關制度、嚴肅財經紀律等內容。實行集中核算後，被審計單位會計核算是否真實、會計監督是否有效、財務管理是否規範、內控制度是否健全、是否嚴格遵守財經紀律等等，在很大程度上取決於核算中心工作的深度與力度。由於被審計單位沒有會計機構和相應的財會人員，審計報告中對財務管理方面的評價，有很大壹部分實際上是對核算中心管理被審計單位財務進行的評價；同樣，提出的加強財務管理的審計建議，實際上也大都是相對核算中心存在薄弱環節提出來的，真正需要采納審計建議加強管理的不僅是被審計單位，最主要的是核算中心。 （四）對違規違紀問題定性與處理處罰帶來影響由於目前國家還沒有出臺會計集中核算方面統壹的法律法規，核算中心與核算中心工作人員的法定地位、職責、權利與義務等在法律上沒有明確，增加了審計機關對違規違紀問題定性與處理處罰的難度。特別是各單位取消了會計出納人員和銀行賬號後，核算中心壹般只在壹家銀行開設壹個統管銀行賬戶，統收統付結算，難以做到專款專用，容易導致專項款物在賬務處理上被相互挪用，違紀責任劃分難以界定。如果只對被審單位不對核算中心進行處理處罰，就會影響審計的客觀公正。 （五）對審計工作效率和審計成本產生影響實行會計集中核算後，各有關單位的財政、財務收支核算和有關會計資料在會計核算中心，審計監督主要是通過對會計資料的審計來進行的，但如果僅就帳目進行審計是難以達到深層次的有效監督的，更重要的是要以賬目為基礎檢查與其相關的壹些其他經濟事項，這就使得審計人員必須從會計核算中心-單位-會計核算中心來回往返，客觀上會增加審計成本，降低審計工作效率。 二、審計應對措施 面對會計集中核算帶來的影響，審計機關及審計人員應及時研究，采取切實可行的措施和辦法，充分發揮審計的職能作用。 （壹）統壹思想，提高認識 目前，審計機關有少數審計幹部存在壹種片面認識，認為實行會計集中核算後，財政監督關口前移了，單位的財務收支在會計核算中心報賬，已通過該中心較為嚴格的審核的，財政部門進行第壹道監督後，審計機關事後監督沒有什麽意義，審計機關再組織審計帶有重復監督之嫌，有畏難情緒。對此我們要統壹思想，更新觀念，要清醒地認識到實行會計集中核算是財政改革的方向，審計機關要與時俱進，就要適應形勢的變化，研究新情況，解決新問題，不能因為有財政監督就放松審計監督，不能盲目信賴會計核算中心的審核結果，影響對審計事項真實、合規性的專業判斷，還應站在更高起點，研究會計集中核算中存在的問題，充分發揮審計在財政改革中的建設性作用。 （二）精心組織，統籌安排 壹要從實際出發，適當調整相關的審計程序。審計通知書，審計報告、審計決定書等有關審計文書在主送被審計單位的同時，還須抄送核算中心。 二要周密步署，適當調整審計機關內部各專業審計的工作分工。主要思路是：壹是在每年安排審計項目計劃時，要將對實行會計集中核算的行政事業單位的審計與每年的預算執行審計有機結合起來，即將每年安排的對壹部分實行會計集中核算的行政事業單位的審計納入本級預算執行審計範疇。二是打破以往以專業處室為單位組成審計組的情況，根據計劃需要從相關專業處室抽調人力組成審計大組，大組下設小組，分別完成對財政部門、財政直屬事業單位（含會計核算中心）、實行會計集中核算的行政事業單位的審計。即財政處可以對財政廳及直屬事業單位（含會計核算中心）實施審計，從專業處室抽調的人員對進行會計集中核算的行政事業單位進行審計，這樣做有兩個好處：壹是審計機關內部各專業審計涉及到在會計集中核算中心核算的有關事項的審計查證與對會計集中核算中心財務收支的審計同步，可以有效地提高審計工作效率，降低審計成本，避免了多個審計組在會計核算中心審查、調閱有關單位會計資料的情況；二是對實行會計集中核算的行政事業單位的審計與現行的審計法所規定的壹年壹度必須開展的財政預算執行情況審計同步，其審計結果直接用於當年的財政同級審，可以擴大審計成果。三是通過對實行會計集中核算的行政事業單位的審計，可以揭示出會計核算中心在核算及財務管理中的問題，這樣就將對核算中心財務收支的審計與對其的管理審計有機結合起來，實現了對會計核算中心全方位的監督，也有利於分清行政事業單位與會計核算中心的責任，便於在審計報告中做出恰當反映，也利於審計決定和審計建議的落實。 三要改進審計方法，調整審計重點。在審計方法上，要針對會計集中核算形成的新特點，出現的新情況，不斷探索總結，積極改進審計方法，調整審計重點：壹是堅持從制度入手，審計中更加註重內部控制的測評。實行會計集中核算後，增加了核算中心這壹控制環節，這些單位的管理更加依賴內部控制，對此審計人員應按照審計署5號令的要求註重加強對單位內部控制制度的測評；二是審計機關內部各專業審計部門要相互配合，加強聯絡，做到各負其責，又不相互脫節，保證核算中心財務收支的審計情況與行政事業單位的審計情況有機結合。三是要更加註重對疑點事項的及時延伸審計，註重對賬實相符性的審計，要透過被審單位集中核算的帳目揭示被審單位經濟活動的本質。四是要重點加強對收入的審計。由於核算中心往往把經費支付審核作為工作重點，放松忽視審核資金收入來源的合理性、合規性與合法性，會導致不合規、不合法收入入帳。因此審計的重點要放在對收入的審計上，註重對收入項目、標準的執行情況以及收入的管理情況的審計。 （三）完善制度，提高水平 壹要加強法制建設。首先，要搞好審計自身的法律法規的建設，當務之急應修訂現行的《審計法》，突出解決以下問題：壹是適應會計集中核算的變化，對《審計法》所規範的審計程序作相關調整，做出明確規定，使之有法可依；二是通過審計調研及試點推動有關會計集中核算的高層次的法律法規出臺，從法律法規上明確核算中心與核算中心工作人員的法定地位、職責、權利與義務，對核算中心進行會計核算、會計監督、財務管理、法律責任等進行具體規定，從而明確核算中心與被審單位各自的責任。 二要註重加強審計人員綜合素質的提高。培養和提高審計人員的綜合素質，關鍵在於抓好審計人員的繼續教育。應結合會計集中核算對審計的影響，培養審計人員對會計集中核算的觀察能力和創新能力，積極探索適應會計集中核算的審計模式和方法。