我國的糧食安全問題及對策研究

摘要：當前，我國糧食連年減產並導致其大範圍漲價，給國人敲響了糧食安全問題的警鐘，也引起了學術界的廣泛關註。為此，本文首先從判斷我國當前糧食安全的形勢入手，然後分析了它的未來供求發展變化趨勢。最後，就如何確保我國糧食安全的問題，提出了壹些粗淺建議，以期對有關部門的糧食決策有所裨益。 關鍵詞：糧食安全；糧食價格波動；對策 壹、對當前我國糧食安全形勢的判斷 最近，有兩大事件給國人敲響了糧食安全的警鐘：壹是去年糧食產量有跌破4500億千克，比上年減產200多億千克。二是自去年下半年以來，糧棉油以及豬肉、蔬菜等大宗農產品價格大範圍、全面上漲。面對糧食減產和大宗農產品價格上漲，國內學者對當前以及未來糧食安全狀況的看法出現了分歧。壹些學者認為中國糧食安全沒有問題，政府對此不必過分擔心；而另壹些學者認為中國的糧食供求已進入了壹個新的轉折點，未來三年內中國糧食將發生嚴重問題，對此政府需要引起高度的重視。到底當前我國糧食安全是不是出現了問題，供不應求或者說糧食隱患是否會發生呢？為此，我們需要來判斷壹下當前糧食安全的形勢： 從1995年開始我國糧食連續4年豐收，再加上1995年至1998年糧食凈進口250億Kg，導致糧食年總供給量大於消費量，出現了過剩。自1999年以來，我國糧食消費需求大致在4800億Kg -4900億Kg之間，而糧食產量己經連續4年徘徊在4500億Kg左右，產不足需。這幾年全國糧食當年產需缺口在300億Kg-400億Kg之間，2003年達到450億Kg-550億Kg。在這種背景下糧食安全很自然地重新被人們所關註。1999年-2003年，全國糧食總產量累計減少772億Kg. 2000年糧食減少9.1%,2001年又比上年減產2.1%，2003年比上年減產5%，人均占有量只有335Kg，這是20年來最低點。 2003年“非典”期間，國內糧價引起農業部主管部門的高度關註。進入秋收時節，各地糧油價格出現快速攀升跡象。中國糧食價格近期出現6年來的首次上揚，中部產糧大省安徽稻谷上漲30%，東北糧區黑龍江小麥每噸收購價格上漲19%，陜西省玉米每噸上漲15%。糧食減產，供求關系發生變化是糧價上漲的原因之壹。人們普遍關心的是：糧食供求關系會發生怎樣的變化？ 二、我國糧食問題的未來供求趨勢分析 如上所述，從發展的趨勢來看，未來我國的糧食安全隱伏著風險，存在著糧食的不安全因素。之所以說存在著隱患，從理論上來說，主要是我們國家對糧食主觀需求擴大的無限性和客觀資源再生的有限性之間存在著矛盾。因為糧食需求量呈剛性增長，越來越大，但資源再生是有限的，兩者之間就產生了矛盾。如果處理不好這個矛盾，隱伏在它們之間的風險性就會暴露出來，甚至會激化，就會產生糧食的不安全，甚至出現糧食危機。從思想狀態、糧食供給的制約、需求的增長、市場體系的不完善等方面來分析，也可看出我國糧食產銷中的種種風險和問題。 （壹）我國糧食需求呈剛性增長狀態 這主要是因為以下五個不變的發展趨勢:壹是全國人口總數量龐大、基數高，每年增長1000多萬的數量在短時期內不會改變。二是人口城市化率不斷提高的趨勢不會變，到“十五”期末人口城市化率將由目前的33%提高到40%以上。三是居民生活結構進壹步改善不會變，消費食物的多樣化、優質化趨勢將加強，動物蛋白食品的消費數量將越來越大。四是調整經濟結構、不斷改善生態環境、實施可持續發展戰略不會變，我國將繼續大規模退耕還林、還牧、還草，這必然需要增加退耕糧食補助和食物供應。五是畜牧業作為我國農業發展的戰略重點不會變，由此對飼料糧的需求將大幅增長。上述這些因素決定了我國對糧食和主要食物的需求將不斷增長。據預測到2005年，全國糧食總需求量將增長到50450萬噸，其中口糧、飼料糧、工業用糧、種子用糧的需求量將分別增長到28938萬噸、15803萬噸、4399萬噸和1310萬噸，依次比2002年增加1629萬噸、656萬噸、690萬噸、246萬噸。毫無疑問，隨著糧食和主要食物需求量的不斷增長，保障國家食物安全的擔子將越發沈重。 （二）糧食供給受多種因素制約，提高供給能力難度很大。 之所以說糧食供給受多種因素制約，提高供給能力難度大，這主要是由於我國自然資源享賦，存在多種缺陷: 1.耕地少，生產規模狹小。在農業和糧食科技沒有取得根本性突破之前，糧食的種植面積和糧食的單產是糧食總產量不斷增長的決定性因素。但是我國的人均耕地只有1.5畝，僅占世界的40%，預計到2010年，全國人均耕地的數量將下降到1.43畝，規模與國外壹些國家簡直無法相比:澳大利亞人均耕地120.8公頃、加拿大110公頃、美國57公頃、法國18公頃，阿根廷17公頃、俄羅期14.5公頃。還不可忽視的是，目前我國耕地每年仍以幾百萬畝的數量減少，不斷縮減的耕地面積是我國糧食生產的壹個重要制約因素。 2.水資源短缺，幹旱威脅嚴重。我國是世界上壹個嚴重缺水的國家，人均水資源量只有2220立方米，是世界人均水量的1/4,而且分布極不平衡，水資源多分布在南方，長江以北的地方壹般都缺水，像河南、河北、山東、東北，這些糧食主產區都嚴重缺水。而正是這些地區是我國最大的糧食基地，是提供商品糧的主要來源。然而缺水成為糧食主產區增產的制約因素。 3. 水資源汙染嚴重。據統計，全國1200條河流中，有850條河流受到嚴重汙染，利用汙染的水來灌溉農田，生產出來的農產品也受到汙染。環境和水資源汙染降低了我國糧食農產品的質量。 4.加入WTO以後，我國農產品出口受到外國綠色壁壘的阻礙。我們不能埋怨別人提高壁壘，而應該認真反思壹下，我們生產出的被汙染的食物，能讓本國人民吃嗎?中國人民也應該吃綠色食品。據報道，全國每年廢水、汙水的排放量高達606億噸，7大水系的支流和下流水質惡化，湖泊、海口、海灣水體富營養化日趨嚴重。綜合上述，壹方面我國缺水，另方面汙染又加重了水資源的短缺，造成生態脆弱，旱澇頻繁發生，制約糧食生產的增長。 （三）“退耕還林還草”的推進，客觀上加劇了糧食需求矛盾。 根據林業部門的規劃，全國到2006年將總計退耕還林1467萬公頃，涉及數億人口。到2002年己經退耕還林720萬公頃，涉及1300多萬農戶。從2000年到2002年對退耕還林工程己投入233.54億元，其中糧食補助150.08億元，現金補助17.53億元，中央財政轉移支付4.2億元，中央累計供應糧食107.5億公斤。2003年，全國安排退耕還林工程投入266.69億元，當年供應糧食133.5億公斤，另外地方還要承擔糧食的調運費18.7億元。我個人認為，實施退耕還林戰略決策英明，功在當代，利在千秋，現在已取得了很大的成效，這壹點應該充分肯定。但在取得巨大進展後的今天，進度應該調整。就像打仗壹樣，大規模的進攻取得輝煌戰果之後，需要總結、體整，以利再戰。退耕還林的巨大戰役已進行了三年，現已退耕667萬多公頃了，國家迄今己拿出了幾百億元、幾百億斤的糧食，預計從2005年開始，供應糧食將達到高潮，退耕還林的有效期限是8年，所需求的糧食量十分巨大。為了鞏固成果，根據國家的糧食供應能力、國家的財力、地方的經濟發展水平，現在需要作適當地調整。即需要對退耕還林進行中期評估，總結經驗，針對問題，突出重點，穩步提高。換句話說，對退耕還林應該穩定規模，鞏固提高，分類實施，以利再戰。總之，實施退耕還林工程必須考慮到糧食安全的因素，必須考慮到退耕還林後的鞏固不反彈的問題。 （四）農業科技較為落後，服務體系還很薄弱。 目前發達國家農業和糧食增長的80%、農業勞動生產率提高的70%都是依靠農業科學技術取得的，但是中國的農業科學技術還相對落後。據中國農業科學院的專題研究，我國農業科技的貢獻率在“八五”期間是34.28%，比發達國家差1/3多；在“九五”期間提高到40.7%，比發達國家還差壹半左右。此外，目前我國農村科技服務尤其落後。在當前經濟全球化和競爭激烈的情況下，作為第壹生產力的農業科學技術還相當落後，這不能不說是壹個重要制約因素。 （五）有3000萬農村人口沒有解決溫飽，城市還有725萬的失業人口。 解決這部分人口的糧食安全問題，也是國家糧食安全的重要內容。還剩下的3000萬農村人口的脫貧問題，難度更大，造成這部分人難於脫貧有種種客觀因素，有的是缺乏生存條件，有的是勞動者的素質不高，有些是身體殘疾造成的社會弱勢群體。按照糧食安全的概念，要保證人人有飯吃，這是確保糧食安全必須註意解決的問題。 從上面的評析看，我國的糧食安全問題存在種種隱患，存在風險因素，必須給以足夠的重視，千萬不可掉以輕心。 三、對策——建立國家糧食安全保障體系 由下表可見，我國糧食安全水平的各項指標，人均谷物占有量和糧食自給率略低於世界平均水平外，其余兩項指標皆高於世界平均水平。同上述各國的比較中，我國糧食安全的綜合水平低於美、加、法、澳四國，但高於俄羅斯、日本和印度。這表明，在人多地少的國情下，取得如此高的糧食安全水平實屬不易，也是我國對於世界糧食安全的壹大貢獻。進壹步分析，我們發現，僅靠這種靜態指標的對比尚不能說明糧食安全狀況的全部問題。因為從本質上講，糧食安全應由各國的國情和不同發展階段的糧情決定。我國現階段，影響糧食安全的許多因素發生了變化，全面建設小康社會又對糧食安全提出了更高的要求，因此，必須清醒地認識我國糧食安全面臨的機遇和挑戰，全面應對我國糧食安全問題。 世界主要糧食生產、消費國糧食安全狀況表 糧食總產量波動指數 糧食自給率 糧食儲備率 人均谷物占有量（Kg） 中國1.88 98.37 24.65 344 美國7.56 138.32 45.83 1252 加拿大 6.69 179.69 79.85 1368 法國4.14 163.07 19.01 985 澳大利亞 9.81 298.85 49.24 748 俄羅斯 5.64 94.60 11.92 640 日本4.27 40.53 46.36 121 印度3.64 97.62 15.26 231 世界平均 2.21 100.18 40.42 348 (註：本表前三項指標為1960-1996年的平均值，人均谷物占有量為1992-1994年的平均值) 面對我國糧食安全出現的上述問題，我國學者提出了諸多對策，比如：應從思想上重視糧食安全；科技興糧；采取技術集成以實現糧食超高產；要充分利用現有農業資源；對農業實行政策傾斜等等。但我認為，要從根本上解決我國糧食安全隱患，就必須從中國的國情、經濟發展情況以及糧食安全的特性等出發制定糧食安全的保障體系。 （壹）堅持基本農田制度不動搖，提高糧食的可持續增產能力。 在科學技術沒有根本性突破之前，耕地依然是糧源之基，保證足夠的糧食面積、穩定地提高耕地的糧食生產能力，應該成為確保國家糧食安全的根本。因此要繼續堅持珍惜每壹寸耕地的國策，堅持基本農田保護制。目前我國應嚴守1. 1億公頃基本農田這條不可逾越的“紅線”，同時要保持1.03億公頃—1.07億公頃的糧食種植面積。與此同時，對糧食主產區要實行優惠政策，對糧食主產區和主產區的農民加強保護和扶持力度。目前，急需要采取“五保護”、“五提高”措施:壹是保護其主體農民利益，切實提高他們的生產積極性；二是保護其基礎稀有資源耕地，不斷提高生產能力；三是保護其命脈水源，有效提高水資源利用率；四是保護其屏障生態環境，大力提高可持續增產能力；五是保護其關鍵農業科技，提高農業糧食科技創新能力。與這些重要措施相結合，要繼續建設現代化商品糧基地，形成新的穩定的糧食生產能力和商品糧供應基地。 （二）培育和健全現代糧食市場體系，確保國家糧食安全的有效供應。 發揮糧食市場機制配置糧食資源的基礎作用，能夠高效、靈活、低成本地保證糧食供應。因此，必須建立以國家批發市場為龍頭、區域批發市場為骨幹、眾多的分布全國城鄉的集貿市場為基礎、糧食期貨市場為先導的完整的糧食市場體系。 在加強和健全市場體系過程中，要更多地關註建立市場信用制度，采取“五強化”和“五嚴格”的措施規範糧食市場體系。我國目前還是壹個“非征信國家”，還沒有建立起信用制度和信用中介機構，在國際上的信用度還比較低。因此，必須建立以誠信為本的信用制度，努力做到“五個強化”:強化公正的征信中介服務，強化各類糧食市場主體的信用觀念和信用意識，強化糧食市場的信用立法和執法力度，強化糧食企業內部的中介行業的市場化發展，強化行業協會等民間組織和自律管理。同時還要加強市場監管，實行“五嚴格”:嚴格交易市場準入制度；嚴格規範市場主體行為；嚴格產品檢疫檢驗制度；嚴格整治假冒偽劣的商品和非法交易行為；嚴格實行產品無汙染包裝和標簽制。 （三）堅持和完善糧食儲備體系，調整糧食儲備的結構和規模。 建立國家糧食儲備制度，是國際上通用的保障糧食安全的制度建設。我國是個人多、地少、財弱的大國，更有必要建立和健全糧食儲備制度。我國周邊的14個國家都建有糧食儲備，菲律賓的糧食儲備機構直接歸總統管。我國建立專項糧食儲備制度己有多年，建造了壹批現代化儲備庫，建立起垂直管理體系，並且己發揮出重要作用。然而，客觀而言，我國糧食儲備制度在體制和機制方面還存在不盡如人意的地方，成本還比較高，宏觀調控作用還不夠大，因此對國家糧食儲備制度、特別是儲備規模和管理，必須進行改革調整，引入競爭機制，逐步健全和完善，努力實現五化:管理要規範化，規模要適度化，結構要合理化，輪換要制度化，成本要低廉化。 （四）建立糧食預警報系統，及時提供準確可靠的糧食信息，為科學決策提供依據。 建立糧食預警報體系和專業機構，對於保障國家糧食安全十分必要和重要。這也是國際上的普遍做法，世界上許多國家都建立了預警報機構。我國應該盡快建立預警報體系和專門的預警報機構，由專業人員密切追蹤、不間斷地搜集、整理、加工信息、形成信息主流，為國務院提供有觀點、有論據的報告。首先要建立準確、靈敏的市場價格預警報體系。價格是市場行情的晴雨表，是市場變化最靈敏的綜合反映，及時、全面掌握了糧食等主要農產品的價格信息，就能進行科學決策。其次是建立糧食總量供求平衡的預警報系統，全面地監測和掌握各方面的糧食資源總量、消費總量、需求總量的平衡。第三是建立國家糧食安全的警級、警線。即在什麽情況下無警，什麽情況下是弱警，糧食風險達到什麽程度是中警，達到什麽程度是強警，以此建立起糧食安全的警級和警線，供確保國家糧食安全使用。第四是建立專門的預警報機構，專門把各種信息進行匯總、加工、分析，形成綜合報告，及時供給政府，作為國家糧食決策的可靠依據。 （五）健全和創新科技支撐體系，依靠科技創新來加強國家糧食安全保障。 實踐證明，世界上每壹次農業科技革命都帶來了農業和糧食產業的提升，也提高了糧食的安全度。但是，如前述我國的農業科技在總體上還比較薄弱，尤其是原始創新能力比較薄弱，另外對調整農業產業結構和產品結構、改造傳統產業和形成新的經濟增長點等方面發揮的作用還不夠強大。因此，健全和創新科技支撐體系，對於農產品的深加工，提升農產品的附加值，增加農民的收入，保障中國的糧食安全具有非常重要的意義。從當前實際需要出發，我國要健全農業和糧食的良種體系、安全儲藏體系，精深加工體系，資源開發轉化體系，質量標準體系等。這裏特別強調，建立和健全糧食等農產品質量標準體系要與國際接軌，以促進國產糧食等產品的質量適應國際市場要求。這既符合我國應對“入世”挑戰、打破國外“綠色壁壘”的需要，又符合國內市場對高質量、高安全性農產品的需求。 目前，在我國最迫切的是建立和健全糧食等主要農產品的管理標準和生產技術標準:前者包括產地環境管理標準、生產管理標準、儲藏管理標準、營銷管理標準及衛生安全管理標準等；後者包括生產技術、商品質量、檢驗檢疫等標準。除了制定標準體系之外，我國還要大力發展綠色產品、綠色食品，以高質量的綠色產品去打破外國的“綠色壁壘”，在國際市場上贏得壹席之地。 綜上所述，清醒評析中國糧食安全的目前態勢，客觀預測中國糧食安全的未來趨勢，對全國糧食安全問題不可盲目樂觀、掉以輕心，也不可在樂觀和悲觀間左右搖擺，擾亂人心，更不可消極悲觀、失去信心。只要我們能居安思危，未雨綢繆，采取措施，建立國家糧食安全保障體系，防患未然，我國的糧食安全就會得到有效保障。 參考文獻： [1]朱澤.中國糧食安全問題仁[M].武漢：湖北科學技術出版社，1998. 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