讀書提示:城市管理綜合行政執法改革十多年來成效顯著，但也存在壹些問題。要總結經驗得失，繼續推進城市管理綜合行政執法體制改革。通過總結各地的成功經驗，專項小組分析了存在的問題及原因，並提出了建議:提高立法水平；完善執法體系；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。
中國人民政治協商會議社會和法律事務委員會成立了壹個專門小組，由副主任陳繼平擔任組長。2013年6月，專項組召開座談會，聽取有關部門負責同誌介紹，並與部分專家學者進行交流。2013年7月，專項小組赴上海、江蘇南京調研，深入基層，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執法體制改革及其突出問題
上海和南京結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體系，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提高城市管理水平。
兩地都把立法放在非常重要的位置。早在2000年，上海市就出臺了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，2012年，上海市根據新的情況和問題，制定了《城市管理行政執法條例》，對理順體制、規範行為、提高效率、完善監督作出了具體明確的規定。經過近兩年深入細致的調研，南京市於2012年頒布了《城市治理條例》，以城市治理為立法理念，以理順和轉變政府職能為立法的出發點、著力點和重點，為部門之間的權限沖突搭建了科學合法的解決渠道，進壹步明確了城市管理綜合行政執法的內容，規範了執法行為，構建了綜合行政執法體系。
兩地在認真開展執法人員培訓的同時，註重加強制度建設，約束執法人員行為，努力打造壹支政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城市管理綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政治監督員對城市管理綜合行政執法工作進行明察暗訪，定期開展社會評議活動，聽取人大代表、CPPCC委員、市民和新聞媒體的意見和建議，並將評議結果作為區縣政績考核的重要依據。南京市先後細化了23項制度和工作規範，全面系統地規定了執法隊伍的權利、身份和責任。同時，市總隊堅持日常巡查，定期檢查各區大隊、中隊執法績效和隊伍管理情況。
兩地城市管理綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通和零距離服務活動，與企業和居民溝通，聽取意見和建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式。，讓社會各界進壹步了解和認可城市管理綜合行政執法工作。
全國很多城市都有類似的做法和成功經驗。隨著改革的推進和各地的不斷探索，城市管理綜合行政執法體系逐漸成熟。但從各地情況來看，還存在壹些亟待解決的問題。
(壹)城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城市管理綜合行政執法的依據主要是單項法律法規，條文零散，條目繁多。城市管理綜合行政執法機構的職能定位不明確，城市管理綜合行政執法的法律依據和法律地位經常受到質疑。《行政處罰法》和《行政強制法》對執法的規範性和程序性要求很高，但缺乏保障行政執法有效性的手段，程序復雜、耗時長，無法及時查處違法行為，影響執法效率，催生以罰代改現象。
(二)城市管理綜合行政執法機構與其他部門之間執法權限配置不合理。壹是執法責任轉移不規範。壹些地方對綜合執法機構和職能部門的職權如何劃分，沒有經過嚴格論證，具有相當的隨意性。壹些部門往往把那些費力又有利可圖的高難度管理事項作為負擔扔給綜合執法機關。二是城管綜合行政執法部門執法事項太多，讓執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法範圍涵蓋14個城管領域，涉及上百個具體原因(如北京城管綜合執法涉及300多項，上海城管綜合執法行使處罰權170項)，隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
(三)城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通與合作渠道。城市管理綜合行政執法部門與相關部門之間仍存在職能交叉、職責不清，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。第壹，雖然在壹些管理領域采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍依然存在。壹些部門將行政執法權移交給綜合執法機構，但未移交相關執法力量和技術支持(技術人員、機構、設備等。)，使得壹些違法行為的查處權限難以界定。二是綜合執法機構履行與相關部門分離的執行職能，但有些執法事項無法單獨辦理，需要相關部門的支持和配合。例如，查處違法建設案件通常需要規劃部門和公安部門的配合，而在日常執法中，這種要求往往被視為“麻煩”，被推諉或拒絕，影響執法效果。
(4)城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進壹步提高。根據法律和國務院有關文件規定，城市管理綜合行政執法人員應為公務員。但很多地方因為行政人員數量有限，行政和事業混在壹起，有的地方還不參照公務員管理，給隊伍建設、人事管理、工資福利等帶來很多困難。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘用協管員，但協管員幾乎沒有接受過執法培訓，不具備執法資格，在參與執法過程中不規範、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。
關於進壹步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議
隨著中國經濟社會的快速發展，城市化進程逐步加快，城市規模不斷擴大，人們的生活方式和觀念正在發生深刻變化。這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，要求我們認真總結地方經驗，深刻分析存在問題的原因，進壹步深化改革，逐步完善城市管理綜合行政執法體系。
(1)提高城市管理綜合行政執法的立法水平。城市管理相當全面、復雜、艱巨，但改革以來十幾年沒有統壹立法，導致城市管理綜合行政執法法律地位尷尬，職權混亂，產生諸多矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地已經積累了壹定的立法經驗，國外的很多立法可以借鑒。因此，制定全國統壹規範的城市管理綜合行政執法專項法律或行政法規不僅是必要的，而且是可行的。通過國家專項立法，明確城市管理綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制、執法手段和標準，建立執法規範和責任追究制度，消除城管執法的困境。
(二)完善城市管理綜合行政執法體系。壹是明確中央有關部門是城市管理綜合行政執法的主管部門，以便統壹研究相關政策，推動和規範工作。二是科學界定市、區(縣)、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城市管理綜合行政執法網絡，形成縱橫交錯、銜接緊密、反應靈敏的執法體系。三是合理界定城市管理綜合行政執法的權限範圍。具體來說，專業技術類執法事項不適合轉崗；財政、海關、國稅等垂直管理部門的職責，以及政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由壹個行政機關行使的，不得轉移。其他城市管理職責應當移交給綜合執法機構。四是建立健全官方協作制度，主要包括:規劃合議制度、信息資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等。，加強他們之間的協調和職能銜接，及時解決* * *面臨的問題。
(三)加強城市管理綜合行政執法機構和隊伍的規範化建設。壹是明確了城市管理綜合行政執法機關的法律地位。城市管理是社會管理的重要組成部分。城市管理綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權，屬於政府的行政執行機構。二是加強城市管理綜合行政執法隊伍建設和管理，實行統壹的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流和回避制度。加強專業培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城市管理綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規範文明執法的良好形象。
(4)解放思想，創新機制。首先，應強調以人為本和公眾參與。充分發揮社區居委會作為基層群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現政府部門、社會組織和公民共同參與城市管理的機制。正視協管人員的合理性，明確其作為城市管理綜合行政執法輔助執行力量的法律地位，將其作為政府治理適度社會化和公民自治在社會治理中的體現，同時堅持嚴格甄別，加強執法培訓。二是轉變執法觀念，正確處理管理與服務的關系，通過服務群眾和被管理對象來達到管理的目的，做到以服務促進管理，以管理加強服務。三是創新執法模式。逐步推進行政執法方式多樣化，嘗試推出體現相對人與執法主體約定的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過引導、疏導、協商、教育等方式解決城市管理中遇到的問題，從源頭上更加有效地預防和減少違法行為的發生。
(來源:人民政協日報)