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海事管理機構實施海上保安法規的思考
壹、海上保安規則的起源和現狀
眾所周知，美國“9.11”事件是國際海上安全條約重大發展的前奏。事件發生前，國際公認的與海上安全有關的條約如下:其中，UNCLOS對《聯合國海洋法公約》第99至108條、1988號《SUA》和1988號《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》做出了規定。以及尚未生效的《國際非法偷渡公約》(1957)，以及根據《海上運輸公約》(1965)制定的壹些防止非法偷渡的建議和準則。和有關國際組織，是壹項指導性公約。這壹國際安全條約缺乏有效壓制和打擊各種海上非法行為的可操作性。
“9.11”事件發生後，以美國為首的西方發達國家在全球範圍內展開了加強安全、打擊恐怖主義的活動。在國際海事組織(海事組織)範圍內，加強海事安全措施的立法步伐已經加快。2001 11第22屆IMO大會同意制定新的船舶和港口設施保安措施。同月，國際海事組織海上安全委員會首次召開特別會議，成立安全工作組，在國際海事組織內部開展加強海上安全措施的立法工作。2002年6月5438+2月，國際海事組織召開外交會議，修訂了SOLAS公約中有關加強海上保安的第五章和XI，將原XI章改為XI-1，增加了XI-2章，並通過了新的《國際船舶和港口設施保安規則》(ISPS)。
IMO對SOLAS公約的修改，解決了壹系列歷史上難以解決的國際立法問題，如打擊恐怖主義、海盜和武裝搶劫、海上販毒、走私、偷渡等危害國際海上安全、影響國際航運便利和效率的違法行為。新的SOLAS保安修正案在立法上有以下三個特點:壹是在締約國政府、海事和(或)港務當局、航運業、托運人和相關國際組織之間形成了緊密的國際合作框架；其次，海上保安這壹特殊法律範疇是通過修改SOLAS來實現的，大大加快了保安立法的進程，為有效實施保安措施提供了更快捷的途徑；第三，SOLAS公約的法律性質發生了變化，即在純技術性和管理性的國際公約中加入了包括政治妥協在內的管理措施。
中國是SOLAS公約的締約國。加強海上保安措施修正案生效後，為更好地履行公約，交通部先後制定了《中華人民共和國港口設施保安規則》和《中華人民共和國船舶保安規則》兩部政府規章，細化了履行國際公約的強制性要求，規定由水運部門和海事局分別負責這兩部規則的實施。
那麽，根據這些現有的法律法規，海事管理機構如何做好實施工作呢？個人認為，首先要明確各級海事管理機構應承擔的上述海上保安法律法規規定的職責；其次，要明確要完成的任務，清楚地認識到目前的進程和存在的不足；第三，制定改進這項工作的計劃，並采取可行的措施來實施計劃。
二、海事管理機構執行海上保安法律法規。
(1)從打擊海盜、販毒和販賣奴隸的角度出發，UNCLOS規定了締約國在其管轄水域和公海采取措施的權利和義務，明確了船旗國采取有效措施約束懸掛其國旗的船舶的義務。此類法規需要得到國內立法的支持，以明確行使職責的負責機構。雖然中國還沒有通過UNCLOS二次立法明確海事管理機構履行安全職責，但從國家公共利益角度出發，作為政府部門，有義務為打擊任何海上違法行為提供配合和必要支持。
(2)《SUA公約1988》及其議定書將船舶和海上固定平臺遇到的壹些非法活動定義為犯罪，明確了締約國作為船旗國和沿海國應行使的權利和義務。雖然這兩個公約都在IMO的管轄範圍內，但由於國家對海事主管部門的職能定性和授權分工，我國海事管理機構無法直接履行公約規定的職責。此外，中國作為這壹公約的簽約國，沒有可援引的國內法來執行這壹公約，這也給海事管理機構造成了無能為力的現狀。
(3)SOLAS公約XI-2章和國際船舶和港口設施保安規則(ISPS規則)不同於SOLAS公約和其他國際海事條約的其他章節。從便於實施的角度看，它們直接規定了締約國海事當局履行職責的義務和責任，具有以下特點:
1.要求締約國直接指定誰將負責實施這項工作，即“指定主管當局”。中國市政府授權交通部為“指定機構”。交通部將安保工作交給了水運司和海事局。
2.明確了締約國政府作為船旗國、沿海國和港口國的安全責任。
3.明確締約國政府的監督權以及直接幹預措施的條件和類型。
4.明確了《保安規則》中哪些工作可以授權給“認可保安組織”(RSO)，哪些不能授權，必須由主管機關完成。
(4)交通部已明確港口設施保安的主管部門是水運司和地方港務局。在《港口設施保安規則》中，規定實施主體為港口行政管理機關，海事機關派專家參與港口設施保安評估和案例保護方案核查。
(5)《船舶海上保安規則》第三條規定，中華人民共和國海事局負責履行ISPS規則規定的締約國船舶保安主管機關的職責:
1.界定和發布船舶保安等級，制定統壹的船舶連續簡要記錄，發布《船舶保安法定檢驗規則》，明確保安聲明的要求；
2、認可從事船舶保安工作的保安組織及其人員的資格、業務範圍和程序；
3.制定公司保安員和船舶保安員的培訓、考試、考核和發證的方法和大綱；
4.批準船舶保安計劃及其後的修改，並簽發國際船舶保安證書或臨時國際船舶保安證書；
5、公布海上保安聯絡點，以及報警的渠道和方式；
6、組織實施船舶保安監督管理和與船舶保安有關的強制性措施；
7.協調與船舶保安和港口保安有關的事項；
8.簽訂固定航行港口設施之間的短途國際船舶雙邊或多邊替代保安協議；
9.負責就船舶保安問題與主管機關的聯絡和協調。
規則四。根據中華人民共和國海事局的授權，海事管理機構履行下列職責:
1，負責管理船舶保安員和公司保安員的培訓，對經過規定的船舶保安培訓並考核合格的人員頒發相應的培訓證書；
2.接收船舶海上保安信息，並在法定職責範圍內按照規定程序采取相應行動；
3.向已進入中國領海內水域或已報告欲進入中國領海的船舶提供相應的保安信息，向有關部門通報保安信息，並根據法定職責采取相應行動；
4、實施船舶保安監督管理，檢查國際船舶保安證書、臨時國際船舶保安證書、船舶連續簡要記錄、保安報警裝置、保安演習以及本規則規定的其他船舶保安事項，並檢查經批準的船舶保安計劃及其修訂內容的有效性；
5.監督管理認可保安組織及其人員、船舶保安員和公司保安員，檢查認可保安組織及其人員執行船舶保安規則的活動是否符合規定的條件、程序和要求；
6、按照規定，采取監督和合規措施；
7.發布、監督和檢查船舶連續簡要記錄。
綜上所述，中國海事管理機構履行船舶保安職責的主要依據是SOLAS XI-2、ISPS規則和船舶保安規則。根據這些國際條約和國內法律法規，中國海事管理機構肩負著代表中國政府行使船旗國、港口國和沿海國三重身份的責任。各級海事管理機構在海事部的授權下，具體履行安保職責。
三、海事管理機構應考慮的工作
綜上所述，海事管理機構實施船舶保安措施需要做的工作應包括五個方面:壹是審查中國船舶保安評估和保安計劃，確定船舶保安等級，頒發船舶保安證書；二是監督中國註冊船舶及其船公司保安規則的執行情況，提高中國註冊船舶的保安水平；第三，對進出口岸和進入或擬進入中國領海的外國船舶進行安全監管，包括安全PSC檢查；第四，采取適當措施，確保適當安全信息的有效傳達；五是負責處理中國領海內船舶保安事件和其他水域中國船舶保安事件的報警受理、應急處置及相關組織協調工作。
(壹)船旗國管理、組織和監督國際航線中國籍船舶和航運公司實施海上保安法律法規，包括:
-規定船舶及其起重的安全等級；
-確定並監督代表主管當局履行職能的公認安全機構；
—負責或授權認可機構(RSO)從事保安評估、保安計劃的驗證和國際船舶保安證書的簽發；
-要求並監督航運公司嚴格遵守ISPS規則和船舶保安規則的規定，以確保其船舶的國際船舶保安證書(ISSC)的有效性和船舶保險計劃的有效運作；
-要求並監督船公司按照SOLAS第五章(AIS)、XI-1和XI-2的要求完成相關設施或作出相應安排，如標記IMO識別號、完成有效的連續摘要記錄、提供船舶報警系統和必要的船舶保安措施等。
-要求並監督船公司任命和培訓公司的保安員和船舶保安員；
—監理公司的保安員必須定期參加安全演習(間隔時間不超過18個月)；
-測試船舶保安計劃的有效性；
—監督船舶按照ISPS的要求實施保安計劃並參加保安演習；
—組織或授權授權機構對船舶保安員進行培訓和發證。
-組織或聯合組織港口設施保安演習；
——負責受理中國註冊船舶在公海和國家管轄水域發生的報警和保安事件的協調處理。
(二)、沿海國家管理中，海事管理機構應考慮的工作包括:
——對在中國領海內航行、停泊和作業或擬進入中國領海的外國船舶進行安全監督；
——負責接受中國領海內水域和港口所有船舶的保安報警並協調處理保安事件；
-根據SOLAS XI-2、UNCLOS和SUA公約的相關要求，完善關於沿海水域船舶安全的國家法律法規；
-根據1965《國際便利海上運輸公約》及其相關準則的要求，制定船舶在出入境口岸申報保安信息的規定。
(3)港口國控制
1，《海上人命安全公約》第XI-2/9條規定了XI-2章適用的船舶的監督和遵守措施，並規定了三項監督原則:
-監督已經進港的船只；
-監督打算進入另壹締約國港口的船只；
-適用於兩種情況的附加條款。
2.海事機構應根據SOLAS公約第XI-2/9.1條和船舶保險規則第五章監督船舶的保安。即當外國船舶進入我國港口時，由我國海事管理機構正式授權的官員登船進行保安PSC檢查:
—檢查所需證書是否符合要求。
——如有明確理由認為船舶不符合要求，可采取詳細的保安監督檢查，並對船舶采取監督措施，如追加檢查或扣留。當官方授權的官員有明確的理由認為該船不符合SOLAS章和ISPS A的要求時，允許采取額外的措施？洞穴包括把船驅逐出港口？雪；
3.對擬進港船舶的監督和管理:海事當局正式授權的官員可要求船舶在進港前提供以下信息，以確保遵守《公約》的要求:
-該船具有有效證書和發證機關；
-船舶目前營運的保安水平；
-在SOLAS XI-2/2.3(即十大停靠港)規定的期間內，船舶在任何港口作業的保安水平；
4.港口船舶監管措施的類型(SOLAS XI-2/1.3):
-檢查船只
-延遲飛船
擱淺的船
-限制運營(包括在香港的活動)
-把船驅逐出境。
這種控制措施可以由較輕的管理或糾正措施來補充，或者由其他較輕的管理或糾正措施來代替。
理解和應用安全規則和ISPS規則的壹些經驗。
1.外國船舶或其代理人提出申請時，海事管理機構向船舶通報的保安信息包括:船舶擬停泊的港口設施的保安等級、保安人員、聯系方式以及是否發生過保安事故。對於中國政府和其他上級機關要求通知船舶的保安指令或信息，應主動通知其管轄範圍內的船舶。
2.在下列情況下，外國船舶在申請進港時，應按照《船舶保安規則》第六十五條的要求提交保安資料:
-戰時將舉行特別安全檢查或PSC檢查；
-船舶保安證書的有效性不確定；
-船舶面臨具體或非具體的安全威脅；
-特定港口可能受到安全威脅時。
在其他情況下，可以只要求船舶在入境口岸申請時提交船舶保安證書有效期和船舶保安等級的信息。
3.應特別註意在港口申報時發現的無ISSC證書的船舶。如果是第壹次進入中國港口，壹般情況下，應當允許船舶進港；如果有足夠的證據(包括第三方對船舶保安情況的投訴、可靠的書面信息、上級的指示等。)證明該船對香港保安構成特定威脅，可提出拒絕其入境。但具體決定應由部直屬海事局作出，並經海事部批準後執行。
4.對無ISSC證書或臨時ISSC證書的船舶，壹般應采取“限制作業”的措施，並提出以下建議:
(1)進港後，進入海事管理機構指定的地點停放；
(2) PSC檢查員登船檢查。檢查內容見東京秘書處指南，重點檢查清單中的八項，並出具PSC檢查報告；采取的措施是“限制操作”。
(3)責成船長通知主管機關，請具有壹定保安資質的組織或人員登船指導，並采取相當於SOLAS XI-2和ISPS部分的船舶保安措施，經PSC檢查官滿意後，方可同意作業。
(4)如果主管機關向復檢合格的船舶簽發ISSC或臨時ISSC證書，有關缺陷可以消除；否則任何缺陷都無法消除，並在PSC檢查報告中註明下次進入中國任何港口時必須滿足SOLAS XI-2和ISPS規則的要求。
(5)對於限制作業的船舶，應及時將相關信息錄入APCIS系統，並通知船旗國政府和IMO秘書處(由中國海事局上報)。同時，對於下次進入中國港口的此類船舶，海事機構應直接要求其提供入港前船舶保安活動的任何信息；
(六)限制經營的船舶不能免除按正常程序辦理進出口手續的要求。
5.對希望停靠未按《港口設施保安規則》實施保安措施的港口設施的船舶，原則上應遵守《船舶保安規則》第66條的規定，但實施起來有困難的，可允許其進港，並限制其作業。船舶裝卸貨物前，應當采取經海事機構認可的相應安全措施後方可作業；在錨地從事船對船界面活動的船舶，從事活動的雙方應當簽署保安聲明，並取得海事機構的同意。
6.對於船長以保安為由拒絕PSC檢查員進行“安全”PSC檢查的問題，PSCO有權在其他情況下進行檢查，但應急演練、應急作業和船長與PSCO商定的部分區域在船舶處於保安三級時不進行檢查的情況除外。如果在上述特殊情況下拒絕檢查，PSCO應根據安檢規則宣傳中國的相關法律法規；對拒絕服從檢查的船舶，應當給予行政處罰，並可以以存在嚴重未知安全隱患為由扣留船舶。
7.鎖定或保護船上的“禁區”。當船舶和港口都處於1的保安等級時，目的是不妨礙“安全”。如果船舶采取的保安措施違反了《國際海上人命安全公約》和《載重線》等“安全”公約的要求，則要求其改正並采取其他替代保安措施。
8.對船舶保安等級變化的認識:
(1)原則上所有國際航線的中國船舶都處於1水平；
(2)到達保安等級較高的港口，自然要升級港口主管保安機關公布的保安等級，並向中國海事局(負責評估船舶保安等級的部門)申報；
(3)如果船舶沒有受到特定保安的威脅，或者沒有發生任何保安事故，壹般情況下，船舶離開港口管轄水域後，應當恢復到原來的保安水平；
(四)發生保安事件或其他特定保安威脅時，船舶應將有關保安信息和活動報告中國海事局進行保安評估，以確定在今後的營運中是否保持較高的保安等級，中國海事局應公布船舶的保安等級和在該等級停留的期限；
(五)對中國註冊船舶保安等級的升級評估，由部海事局制定具體的評估方法和程序，由直屬海事局組織實施。
(六)我國港口設施保安等級發生變化的，停泊在該設施的所有船舶的保安等級也隨之變化，海事管理機構對對外公布的船舶保安等級變化負責。
動詞 （verb的縮寫）建議
鑒於有關國際公約和國內法律法規賦予海事管理機構的職責，並鑒於國內保安實施的現狀，建議海事管理機構從管理和運行兩個方面考慮保安規則的實施:
(壹)海事機構管理部門要高度重視保障實施的基礎工作。
1.法規、船監、航海、船檢、危機預防等相關職能部門應協調國內配套法規的制定和國際法規的解釋。
2.要完善平臺保安員的保安計劃審核、保安證書發放和監督機制；明確由專門機構和人員負責船舶保安的評估和船舶保安信息的發布。
3.評估中國海事機構管轄水域可能發生的具體保安威脅，有針對性地制定船舶保安事件應急預案，並組織可行的保安演練；
4.建立可行的船員保安培訓和發證制度；完善監督航運公司履行ISPS規則和船舶保安規則的機制。
5.培訓和授權在PSC檢查、保安信息處理和保安事件處理方面具有壹定海事保安資格和能力的官員。
(2)從操作層面應該安排的工作。
1.統壹規範海事管理機構對外國籍船舶附加的監管措施:限制作業、拒絕進港、驅逐出港的作業方式；對違反ISPS規則和船舶保安規則的中國註冊船舶和航運公司行政處罰的具體規定；
2.各海事管理機構應當指定專職人員或者專職崗位負責本單位船舶保安措施的落實。包括:審查和跟蹤進出港口船舶的保安信息，進行或安排保安PSC檢查，協調各單位的保安監督工作，向上級機構報告保安信息，傳達或執行上級保安指令及處理相關事務，與其他單位聯絡保安信息，向船舶提供必要的保安信息。
3.為了向船舶提供相應的保安信息，及時調查和更新ISPS規則在對外開放的港口設施中的執行情況，包括:對外開放的港口設施名稱、所有人或經營人及其所覆蓋的泊位、是否取得了港口設施保安符合聲明、保安人員及其有效聯系方式、保安等級、保安計劃以及是否發生過保安事故。
4.《船舶保安規則》第四十二條規定的“由海事管理機構組織的保安演練”，對海事管理機構來說是壹項新的內容，應當作出具體要求和安排，必要時應當作出統壹的演練計劃。
5、海事管理機構監督中國船舶和航運公司執行保安規則，應制定詳細的監督計劃，納入船舶監督範圍；可以考慮與船舶登記和ISM審核共同組成船旗國監督管理體系。
6、根據港口保安等級的變化，決定並公布在中國特定港口停泊的船舶的保安等級。根據收到的關於中國船舶在國外遇到的保安威脅的信息，評估和公布中國船舶保安等級的變化。
(作者是江蘇海事局主管)
參考資料:
1，SOLAS公約XI-2和ISPS規則，海事組織，2002年；
2.中華人民共和國船舶保安規則，交通部，2004年。
3.《中華人民共和國港口設施保安規則》，交通部，2004年；
4.《船舶保安培訓教材》，江蘇海事局，2004年。
5.海事組織海安會第78次會議報告及相關會議文件，2004年。
版權所有:江蘇海事局。
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