政府與社會資本的合作模式是在基礎設施和公共服務領域建立的長期合作關系。通常的模式是，社會資本承擔基礎設施設計、建設、運營和維護的大部分工作，通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得合理的投資回報；政府部門負責監管基礎設施和公共服務的價格和質量，確保公共利益最大化。目前，中國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣應用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對於加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、建設現代金融體系具有重要意義。
(壹)推廣應用政府和社會資本合作模式，是推進經濟轉型升級、支撐新型城鎮化的必然要求。政府通過政府與社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利於整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，增強經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。
(2)推廣應用政府和社會資本合作模式，是加快政府職能轉變、提升國家治理能力的體制機制變革。政府與社會資本的規範化合作模式，可以將政府的發展規劃、市場監管和公共服務職能與社會資本的管理效率和技術創新的驅動力有機結合起來，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率和質量。政府和社會資本的合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按契約辦事，有利於簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。
(三)推廣應用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、建設現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革的要求，現代財政制度的重要內容之壹是建立跨年度預算平衡機制，實施中期財政規劃和管理，編制全面反映政府資產負債情況的綜合財務報告。政府與社會資本合作模式的本質是政府購買服務，要求將過去單壹年度的預算收支管理逐步轉向加強中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度壹致。
二是積極穩妥做好項目論證。
當前，推廣應用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確政府和社會資本合作模式適用的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事項。
(壹)開展項目論證。地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險共擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規範的政府和社會資本合作模式建設或改造壹批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、示範程度等因素，在全國範圍內選擇壹批基於“用者付費”的項目進行示範，並在實踐的基礎上不斷總結、細化和完善制度。
(二)確定示範項目的範圍。適合政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點支持城市供水、供熱、供氣、汙水和垃圾處理、保障性安居工程、地下共同溝、軌道交通、醫療和養老服務設施等城市基礎設施和公共服務，優先支持定價機制透明、現金流穩定的項目。
(3)加強示範項目指導。財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫，為地方政府提供參考案例。對於政府和社會資本合作示範項目，財政部將為地方財政部門在項目論證、交易結構設計、采購與合作夥伴選擇、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等方面提供全方位的業務指導和技術支持。
(4)完善項目支持政策。財政部將積極研究利用現有專項轉移支付渠道，為示範項目提供資金投入支持。同時，積極引進有信譽、有實力的運營商參與示範項目的建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示範項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可根據當地實際情況，對示範項目給予前期費用補助、資金補助等多種形式的資金支持。地方各級財政部門在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，要統籌各種形式的財政支持，綜合考慮項目風險等因素合理確定財政支持的方式和力度，切實考慮社會資本的合理收益。
三、有效履行財務管理職能
政府和社會資本合作項目涉及預算管理、政府采購、政府債務管理、財政支出績效評價，從界定投資方式、選擇合作夥伴、確定運營補貼到提供公共服務。推廣應用政府和社會資本合作模式，對財務管理提出了更高的要求。地方各級財政部門要提高認識，勇於承擔責任，認真做好相關財務管理工作。
(1)著力提升財務管理能力。政府和社會資本合作項目建設周期長、領域廣、復雜程度高，不同行業技術標準和管理要求差異大，專業性強。地方各級財政部門要按照財稅體制改革總體要求和公開、公平、公正原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規範項目運作，實現長期可持續發展，提高資金使用效率和公眾服務水平。同時，註重體制機制創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最合適的壹方承擔”的原則，合理分配項目風險。項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律、最低需求風險由政府承擔。
(2)做好項目評估論證工作。地方各級財政部門要會同行業主管部門，根據相關政策法規要求，紮實做好項目前期論證工作。除傳統的項目評估和論證外，應積極借鑒物有所值(VFM)評價的理念和方法，篩選擬采用政府和社會資本合作模式的項目，必要時委托專業機構進行項目評估和論證。在評估論證時，需要與傳統的政府采購模式進行比較分析，從項目的全生命周期出發，確保采用政府和社會資本的合作模式能夠提高服務質量和運行效率或者降低項目成本。評估項目時，要綜合考慮公共服務需求、責任和風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需財政補貼等因素，平衡項目的財政效益和社會效益，確保激勵相容。
(3)規範項目合作夥伴的選擇。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強對政府和社會資本合作項目政府采購環節的規範和監督管理。財政部將圍繞實現“物有所值”的價值目標，探索創新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業主管部門，按照政府采購法和有關規定選擇項目合作夥伴。要綜合評估項目合作夥伴的專業資質、技術能力、管理經驗和資金實力，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作夥伴，按照平等協商的原則，明確政府與項目公司之間的權利和義務。可以盡快邀請有意願的金融機構進入項目咨詢程序。
(4)細化和完善項目合同文本。地方各級財政部門要與行業主管部門協商訂立合同，圍繞項目的功能和性能要求、支付和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節，積極探討和明確合同條款內容。財政部將在結合國際經驗和國內實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和政府和社會資本合作模式標準化合同文本。地方各級財政部門在訂立具體合同時，應會同行業主管部門和專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規範、有效。
(五)完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但具有良好社會效益的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補助。財政補貼應根據項目運營績效評價結果，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要逐步由“補充建設”向“補充運行”轉變，探索建立動態補助機制，將財政補助等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規劃中統籌考慮。
(六)完善債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據長期財政規劃和項目全生命周期的財政支出情況，論證政府支付或提供財政補貼等支持的項目的財政承受能力。在界定項目收益和風險分擔機制時，要綜合考慮政府的風險轉移意圖、支付方式和市場風險管理能力，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門要建立統壹的項目目錄管理制度和財政補助支出統計監測制度，指導下級財政部門根據政府債務管理要求合理確定補助額度，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制，有效防控財政風險。
(七)穩步開展項目績效評估。省級財政部門要督促行業主管部門加強對項目產品或服務質量和價格的監管，建立政府和服務使用者共同參與的綜合評價體系，對項目的績效進行評價，如績效目標實現程度、運營管理、資金使用、項目服務質量和公眾滿意度等。績效評價結果應當依法公開，接受社會監督。同時，要根據評估結果和合同約定調整價格或補貼，鼓勵社會資本通過管理創新和技術創新提高公眾的服務質量。
四。加強組織和能力建設
(a)促進建立專門機構。省級財政部門要結合部門內部職能調整，積極研究設立專門機構，履行政府和社會資本合作政策制定、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，加強組織保障。
(2)繼續建設能力。地方各級財政部門要重點加強政府和社會資本合作模式能力建設，註重培養專業人才。同時，大力宣傳和培訓政府和社會資本合作的工作思路和方法，增強政府、社會和市場主體的知識，形成良好的社會氛圍。
(3)加強工作組織領導。地方各級財政部門要進壹步明確職責分工和工作目標。同時，要與相關部門建立高效順暢的協調機制，形成工作合力，確保順利實施。工作中出現的新情況、新問題應及時向財政部報告。
財政部
2065438+2004年9月23日
壹.概念
政府-社會資本合作(PPP)(public-private-partnership的縮寫)是指政府與私人組織之間，基於特許經營協議，為了共同建設城市基礎設施項目或提供某些公共產品和服務，通過簽訂合同明確雙方的權利和義務，以保證合作的順利完成，最終使合作方能夠超預期地獨立行動。
政府-社會資本合作(PPP)因其政府參與運作的全過程而受到國內外的廣泛關註。PPP模式以特許經營的方式承擔部分政府責任(項目需要私人參與部分或全部投資，通過壹定的合作機制與公共部門分擔項目風險和收益。根據項目的實際收益，公共部門可能會收取壹定的特許經營費或者給予特許經營公司壹定的補償，這就需要公共部門協調私人部門的利潤和項目的公益性之間的平衡，所以特許經營項目的成功與否很大程度上取決於政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制，特許經營項目可以發揮各自的優勢，節約整個項目的建設和運營成本，同時提高公共服務質量。項目的資產最終由公共部門保留，因此壹般有壹個使用權和所有權的轉移過程，即要求私人部門在合同結束後將項目的使用權或所有權轉移給公共部門)。模式轉移到社會主體(企業)，政府與社會主體建立“享受利益、承擔風險、全程合作”的* * *關系，從而減輕政府的財政負擔和社會主體的投資風險。
狹義的PPP是指公共部門與私人部門之間為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而廣義的PPP可以理解為壹系列項目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、DBFO等模式。狹義的PPP強調的是合作過程中的風險分擔機制和ValueForMoney原則。
第二，優勢
就是把市場機制引入基礎設施投融資。不是所有的城市基礎設施項目都可以商業化。應該說，大部分基礎設施項目是無法商業化的。政府不能認為通過市場機制運作基建項目就意味著政府完全退出投資領域。在基礎設施市場化的過程中，政府將不得不繼續向基礎設施投入壹些資金。對於政府來說，PPP項目的投入比傳統方式少，兩者之間的差額就是政府采用PPP的收益。
1，有利於政府職能轉變，減輕財政負擔。政府可以從繁重的工作中解脫出來，從過去的基礎設施服務的提供者轉變為監管者的角色，從而保證質量，減輕政府在預算方面的壓力。
2.促進了投資主體的多元化。利用私人部門提供資產和服務，可以為政府部門提供更多的資金和技能，促進投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還可以促進項目設計、施工和設施管理流程的創新，提高工作效率，傳播最佳管理理念和經驗。
3.政府部門和私營部門可以取長補短，發揮各自的優勢，彌補彼此的不足。雙方可以形成長期互惠互利的目標，以最有效的成本為大眾提供高質量的服務。
4.風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP可以在項目初期實現風險分擔。同時，由於政府分擔了部分風險，風險分配更加合理，降低了承包商和投資者的風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時，也擁有壹定的控制權。
5.它的應用範圍很廣。該模式突破了引入民營企業參與公共基礎設施項目的各種限制，可應用於城市供熱和道路、鐵路、機場、醫院、學校等各種市政公用事業。
第三，意義
PPP模式是壹種能夠為政府、企業和社會提供共贏的公共產品的方式。它突破了傳統的政府與私人部門的分工。通過構建公共產品的新型產權關系，整合公共部門和私人部門各自的優勢，可以拓寬企業的發展空間，緩解財政支出壓力，提高公共產品的供給效率。在全面落實十八屆三中全會《決定》精神的關鍵時期，從傳統的政府安排的公共服務模式向PPP模式轉變，不僅是簡單的、技術性的“模式更新”，更是深層次的機制變革，將更好地落實十八屆三中全會提出的“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，加快政府職能轉變。
1.創新投融資模式，促進國家治理能力提升。
黨的十八屆三中全會《決定》提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。與過去采用的“國家管理”相比，壹字之差體現了更深遠的內涵和本質。現代國家治理更加註重契約精神和市場理念，更加註重開放參與、平等協商、績效評估和結果導向。運用PPP模式的必要條件是政府和企業“按合同辦事”，平等參與，公開透明，這恰恰是現代國家治理的重點。因此，大力推廣PPP融資模式，以創新方式為公共服務設施籌集資金，並進行運營管理，有利於提高國家的治理能力。
2.盤活社會存量資本，支持新型城鎮化。
新型城鎮化與城鄉發展融合是全面建設小康社會和現代化進程中解決“三農”問題的重要途徑，對促進區域協調發展、推動經濟轉型升級、實現我省“兩個率先”具有重要意義。改革開放以來，我省城鎮化率從13.7%提高到現在的64.1%，但作為東部發達省份，我省城鎮化進程仍在加快，我省城鎮化率目標是到2020年達到72%。推進城鎮化，滿足城市新居民對公共基礎設施服務的需求，改善公共服務和供給不足，修復老舊設施，都有巨大的融資需求。過去主要依靠財政和土地的投融資體制弊端已經顯現，難以為繼。迫切需要建立規範透明的城市建設投融資機制。PPP模式就是這樣壹種以特許經營為基礎的投融資機制，抓住了有效解決城鎮化融資需求的關鍵環節，盤活了社會存量資本，激發了民間投資活力，拓寬了城鎮化融資渠道和企業發展空間，形成了多元化、可持續的資金投入機制。
3.提高公共資源效率，加快政府職能轉變。
PPP不僅僅是壹種簡單的融資方式，更是壹種機制，壹種制度設計，壹種在更大範圍內推動改革的催化劑。PPP機制的方向是十八屆三中全會明確提出的“推進公共資源配置市場化”。采用PPP模式，政府將部分公共設施的建設和運營職能轉移給高效的私人或社會運營商，同時保留和完善監管、定價等公共部門的核心職能，既能發揮優勝劣汰的市場競爭作用，促進公共產品和服務的市場化配置，提高公共資源的使用效率，又有利於打破行政壟斷，進壹步簡政放權。使政府職能進壹步向宏觀戰略、公共服務、市場監管等方面轉移。，將有助於降低行政成本，更好地實現政府職能轉變，實現“1+1 >: 2”效應。
4.創新財務管理理念，適應現代財務制度的建立。
十八屆三中全會決定首次提出建立現代財政制度，包括建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制政府綜合財務報告制度，建立規範合理的政府債務管理和風險預警機制。PPP模式強調市場機制的作用，政府和社會資本各盡所能，社會資本深度參與，可以有效降低政府債務壓力，將部分政府負債轉化為社會和企業負債，平滑年度財政支出，有助於我們創新財政管理理念，從以前單壹年度的“預算收支管理”逐步加強中長期財務規劃和“資產負債管理”。符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求，符合“壹次承諾、分期實現、定期調整”的預算管理模式，與現代財政制度建設高度壹致。
第四，任務
當前，我省經濟總體平穩，壹季度各項主要經濟指標保持適度增長的良好勢頭。但是，宏觀經濟形勢的復雜性和嚴峻性增加，不確定不穩定因素增多，經濟下行壓力明顯加大，財政增速回歸理性，收支矛盾進壹步加大。隨著我省新壹輪經濟社會發展的需要，基礎設施和民生項目的資金缺口越來越大，僅靠財政資金投入難以滿足需要。目前，我省政府總負債率為60.34%，在全國各省中處於前列位置。87.83%的債務資金投向市政建設、交通運輸、保障性住房、農林水利、生態建設等基礎性、公益性領域。實現新型城鎮化目標，預計全省資金需求在數萬億元以上，城鄉基礎設施投資空間巨大。推廣PPP模式不僅是雪中送炭，更是錦上添花，未來潛力巨大。各級財政部門要深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，充分發揮財政職能作用，通過積極推廣運用PPP模式，進壹步明確當前面臨的主要任務。
1，理順機制，成立各級PPP協調管理機構。
從國際經驗來看，英國、澳大利亞、加拿大等國家的各級財政部門專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。從國內情況看，我國自20世紀90年代以來的PPP實踐主要是自下而上的自發探索，大多局限於項目層面，沒有明確的牽頭部門，缺乏經驗總結、制度安排和理論指導。
2.明確規則，構建適應PPP模式發展的制度環境。
完整的制度是綜合管理和長效管理的基礎。從目前國內的實踐來看，目前與PPP相關的法律政策多為部門規章或地方性法規，不夠權威，有些文件甚至相互矛盾，如各種模式的名稱和內涵、項目的轉讓和歸屬等。推廣運用PPP模式，應梳理現行法律政策，消除相互沖突的制度性障礙，進壹步明確PPP項目的運行規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、過程管理、會計核算、績效評價、爭議解決等。地方各級財政部門要積極推進有利於鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環境建設，從構建行之有效、刻不容緩的制度入手，充分調動各類社會資本和政府相關部門的積極性，促進PPP模式健康有序發展。
3.認真篩選，建立分類指導的PPP項目庫。
PPP模式興起於英國，廣泛應用於城市基礎設施領域，是國際社會在基礎設施領域廣泛采用的壹種投融資模式。具有豐富的實踐經驗，在項目選擇、規劃、招投標、設計、施工、運營等方面形成了較為成熟的工作流程和業務規範。目前，PPP模式在我國的實踐還處於比較淺的層面。比如奧運鳥巢項目、北京地鐵4號線、江陰汙水處理項目(PPP)、常州新北垃圾發電項目(PPP)、南京城北汙水處理廠(TOT)等諸多BOT實踐，在利益分配、風險分擔、政府監管等方面，，與真正的PPP模式相比，它們“外表相似”。從項目發起的角度來看，他們更感興趣的是從投資和被投資的角度來吸引資金。
4.努力工作，做好PPP項目推進實施工作。
壹是開展深入細致、紮實有效的宣傳培訓，形成良好的市場和社會氛圍。這是PPP協調管理機構的重要職責，將對PPP模式的普及和推廣起到重要的推動作用。宣傳培訓要貫穿項目全過程，通過對PPP相關知識的學習，選擇適合本地區的項目；項目確定後，通過各種渠道的宣傳，增進政府部門、社會組織和市場主體的了解，提高公眾對PPP模式的認同度，吸引社會各界資金積極參與其中。
二是要制定科學合理的PPP融資項目計劃，為項目順利開展奠定基礎。PPP是壹種長期的合作關系。吸引社會資本的關鍵是在滿足項目建設和運營服務質量的前提下，追求相對穩定的收益和回報。作為我們的公共部門，應該從提高服務質量和效率的角度平衡項目的風險和收益，避免暴利和虧損，達到“激勵相容”的效果。城市公共基礎設施的提供往往具有壹定的公益性質，需要政府補貼，這就要求各方建立“利益共享、風險共擔”的合作機制。發達國家也有很多PPP模式不成功的案例。歸根結底，成敗的關鍵在於收益和風險分擔的不對等。利益分配的本質是定價，理想狀態是讓民間資本有利可圖但不暴利。因此，對於每壹個PPP融資項目，都應通過選舉的方式委托專業中介機構和咨詢單位參與項目評估和方案制定，進行項目論證和可行性研究，科學準確地估算項目未來現金流和定價的基礎數據，確定合理的定價和具體的調價公式。項目方案經主管部門批準後，方可組織實施。近期，省財政廳將選擇壹批合規合格、管理規範、專業特色明顯、業績突出的中介機構作為我省PPP融資項目的合作方，供地方政府選擇。
第三，堅持公開招標，充分體現競爭機制。PPP項目必須進行公開招標，由PPP項目管理部門委托有資質的專業機構統壹發布信息、提供技術指導，並由有經驗的專業人員組成的專家組確定合理定價，進行評標，按照法定程序確定中標人。政府部門或管理機構不得指定合作夥伴是PPP項目的核心點。在組織招標方面，各級政府采購中心有條件的可以參與組織招標。
第四，要明確分工，落實分工，讓合作伴隨項目“全生命周期”。使市場在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會的重大理論創新，也是PPP模式的運行基礎。PPP項目是政府和企業之間的合作。合作需要雙方按照市場規則和合同行事。要按照“利益共享、風險共擔”的原則，明確雙方的權利、責任和義務，通過“合同條款”而不是“行政權力”來約束雙方的行為。PPP項目需要政府和企業十幾年甚至幾十年的合作。政府和社會資本應在平等協商、依法合規的基礎上達成合作關系。政府要樹立契約精神，嚴格按照契約規則辦事，這是保證項目成功的基礎。同時，要註意政府與市場主體的關系，嚴格界定政府與市場的邊界，實現“激勵相容”的目標。