20世紀60年代，韓國把建立公營企業作為經濟發展的主要政策之壹。70年代石油危機後，南美國家因外債過多宣布不還債(違約)。於是，國際金融機構不僅要求南美，也要求包括韓國在內的壹些海外負債過多的發展中國家，在國內推行促進外債創造的公共企業私有化的政策。這樣，在80年代後半期，韓國研究了浦項制鐵和韓國電力公司的私有化，並開始實施。後來，韓國的公共企業私有化成為主要的政策工具。[1]1997年末，韓國遭遇金融危機，接受國際貨幣基金組織(IMF)的資金救助。因此，國際貨幣基金組織強烈敦促金融、企業和公共部門進行改革。自20世紀90年代末以來，作為公共部門改革的壹部分，公共企業的私有化與政府改革和其他公共部門改革同時加速，並壹直持續到現在。
本研究調查了這些韓國公共企業民營化的歷史、現實和相關案例，並對結果進行了評價，主要目的是探討未來民營化的成功方向。希望這些討論能為中國國企改革提供有效的解決方案。
壹、公用企業民營化的理論和分析模型
所謂公共企業是“生產和分配其金融和服務並以壹定價格出售給生產者或消費者的公共實體”。[1]相反，做這種行為的個體實體就叫私營企業。無論什麽樣的公有企業，都有以下三個特點:(1)公有；(2)宣傳；(3)企業。[2]公共企業之所以能夠存在，壹是經濟因素:從資源配置的角度來看，以公共企業的身份經營表現出自然壟斷的公益事業，不僅可以更方便地供應生產，而且可以保證以期望的價格穩定供應；第二，非經濟因素:隨著權力分配的變化，私人資本被普通物或勞動者轉化了；第三，由於民族獨立的因素，外國人擁有的產業被收歸國有。不管什麽原因，公共企業的這種特性導致了區別於私人企業的所謂公益目標。[3]因此，公共企業在受到政府控制的同時，也應該對消費者承擔公共責任。
私有化可分為兩種:壹種是出售全部或部分政府擁有的產權，形成實質上的民營化；第二種是私有模式形式的私有化，只是將經營原則轉化為市場原則，不動所有權。[1]對於前者，在所有權轉移給用戶的意義上，應該更準確的叫私有化。後者從將管理權或人事權委托給私人專業化經營者，以提高透明度，合理改善企業主導結構，或通過專家管理加強市場競爭力的角度來說，應該叫民營化。本研究將私有化視為兩者的概念。私有化的主要原因是它可以提高具有官僚慣性的公共企業的效率，以及公共企業存在的理由因環境變化而減少。私有化被廣泛用作降低公共企業效率的壹種方式。但是，分配壓力的增加會導致長期投資資本融資的增加。當民營化應用於國家公司時，會增加管理成本，造成經營上的“近視”。此外，對國內外投資者通過證券市場進行操作的權利的挑戰將降低長期效率。
作為公共企業的主要對象，公益行業的自然壟斷性證明政府幹預是正當的，公益的特征是國有化，即作為公共企業的制度及其相應的方案證明價格限制是正當的。然而，80年代以後，公共企業與政府之間的低效協商，基於技術快速發展和國際競爭加深的公益行業特性的改變，都需要相應的對策和策略，即通過競爭來加強公益行業的競爭力。[4]對公益事業的代表性傳統經濟政策是對公共企業和費用的進入限制和價格限制。對公益產業的理論和實證研究的發展表明，傳統的經濟政策是不合理的。由此，公益行業從政府公益的對象變成了市場自制競技技能的對象。考慮到這些變化，金在宏(1995)提出了(圖1)公益行業的分析模型。根據這張圖表，私有化是減少具有公共特征的工業問題的可行方法。
附圖
圖1公益行業分析模型
資料來源:金在宏，《公益資產的經濟理論》，韓國首爾，1995，第29頁。
只要能建立完善的競爭體系，就應該把所有的公共企業私有化。但實際上，由於各種市場的不完善，不可能實現完全競爭。民營化後，雖然可以降低壹個代理人與自己的關系成本，但由於私人信息被切斷，會導致社會福利的降低和兩者之間的矛盾，所以存在壹個最合適的民營化程度。【1】夏皮羅和威林的結論是，對社會影響較大的信息產業需要以公共企業的形式運作。[5]
另壹方面，彼得斯把私有化定義為經濟權利所有權的轉移。它將自然壟斷導致的市場失靈與公共企業和組織設計的無效率導致的無效率進行了比較，分析了私有化的最佳程度。[6][7]boyco、Shleifer和Vishny將腐敗和其他倫理道德導致的政府失靈與失業導致的市場失靈進行了比較。[8]Shapiro和Willig將公共信息和外部效應的市場失靈與公共企業自身和代理人的關系導致的低效率進行了比較，分析了合適的私有化比例。[5]根據這些研究結果，部分私有化是可取的。【1】因為隨著民營化比例的提高，壹方面可以用更高效運營所節省的成本和效果擴大生產；另壹方面，由於出售股票的所有者的利益追求壓力，價格上漲是不可避免的，因此有可能扭曲資源的分配。
第二，世界公共企業的私有化
上世紀80年代初，引入了以英國為主導的私有化，以市場自由化為核心手段。[9]更具體地說，私有化是以美國裏根和英國撒切爾為首的新自由主義。它是作為克服國家衰退和提高競爭力的政策概念來實施的。而且也被視為經濟改革的核心軸心，通過公共部門的結構調整和恢復市場原則來提高競爭力。因此，從1990開始的十年間，世界範圍內的私有化資產達到約8500億美元。這壹數字在1999年為1448億美元，比1990年增長了4倍，在90年代後半期也呈現出快速增長的趨勢。
在有福利國家經驗的歐洲國家，政府的作用和公共部門的比重都比較大。因此，為了擴大財政收入，它面臨著盡快實現私有化的需要。從1979到1991，英國分三個階段完成了飛機、精油、通訊、汽車、道路運輸、銀行、煤氣、電力、鋼鐵、自來水等行業的私有化。但由於左右政權交替，法國的福利和經濟政策走向發生變化，同時實行私有化和國有化。
美國沒有公共企業，因此私有化成為放松幹預的主流。因此，傳統上屬於政府的行政業務也果斷地轉移到當地(非政府)或外部來源。在航空、交通、能源等方面，取消了限制，促進了競爭，增加了消費者福利，從而在節約成本方面取得了成功。中南美洲國家因為經濟危機接受了國際金融機構的救助，同時也不得不接受其財政狀況，被迫私有化。例如，在1982年，墨西哥公共企業的數量達到1155，但金融危機後，由於財政穩健、償還外債和推動私有化，到194年底減少到195。從1978到1988，世界銀行貸給南美等國的結構調整資金中，約有40%與私有化有關。
日本、韓國、馬來西亞等東亞國家的民營化起步相對較晚，因此仍有很強的國家導向傳統。在東亞，轉變經濟結構和激活私營經濟是私有化的主要目的。另壹方面，20世紀90年代中期以後，波蘭、匈牙利、捷克等前社會主義國家出於體制轉型和資本主義導向的考慮，紛紛推進私有化。最近，中國也從國有企業改革的立場出發，廣泛主張推進私有化。總結不同國家私有化政策的特點如表1所示。
表1不同國家私有化政策的特點
附圖
註:金股:經營權發生突然變動時，可根據章程規定取得政府同意，因此具有特殊權利。
資料來源:三星經濟研究所:《海外公共企業私有化案例與教訓》，韓國，三星經濟研究所，2001，第7頁。
三。韓國公共企業民營化的現狀、評價及方向
韓國政府是出資額超過政府50%的法人。在《政府投資機構管理基本法》適用的13“政府投資機構”和由政府出資的法人中，除政府投資機構以外的法人稱為政府投資機構，其他視為中央政府公共企業。此外，政府支持全部或部分預算的“捐贈機關”，受托辦理政府業務後實施公共目的的“委托機關”，政府給予補貼以促進公共目的實施並使用財政或公積金支持運營支出和業務支出的“補救機關”，投資機關、出資機關、委托機關或補貼機關直接或間接擁有50%的股份。[1]此外，還有韓國地方自治組織在行政自治區的管轄下設立的地方公共企業，或作為地方自治組織的部署和下屬機關進行運營。
這些公共企業的名稱很多:專賬、公社、工會、協會、研究室、大學、醫院、股份公司等等。這些稱謂其實沒有法律上的區別，只是名稱上的區別，都具有宣傳的性質。因此，從可以私有化的角度來看，它們在概念上都可以被稱為公共企業。
應該在韓國政府公共部門在金融危機後遭到削弱的結構改革框架內，重視和理解韓國最近的公共企業私有化。公共部門改革的晉升制度如圖2所示。如圖，公共企業民營化從宏觀上看是韓國政府的改革，從微觀上看是政府結構調整的壹部分。
三星經濟研究所的研究簡單說明了韓國公共企業民營化背景下的公共部門結構調整如下:
韓國政府以作為民主主義和市場經濟並行發展的火車頭的戰略觀點，推進公共部門改革，通過硬件的結構調整、軟件技能的創新和衣食文化的改革，達到克服經濟危機→建設知識型國家→構建生產福利體系的目標。【10】在結構調整的氛圍下，198年6月22日，韓國政府在與國政運營藍圖相關的四大部門中確定了100個國政課題(910個實用課題)，以規劃和成果管理的方式推進改革。金融危機後，1998上半年這些針對全社會的快速結構調整，導致170多萬人失業，給人民帶來了巨大的痛苦和剝奪。因此，政府感到有必要提出壹個能夠克服困難並實現另壹次飛躍的大框架，以挖掘新的國家競爭力。1988年8月5日，金大中總統在光復信的賀詞中提出了“建設創新型知識型國家”的全新國家目標。
1999結束時，政府根據當時公共部門改革的結果，通過檢查最終改革方案的執行情況，回到了所謂加強事後管理的立場。這些事實表明，考慮到政治議程，國家對額外公共部門的結構調整采取靈活態度，目的是集中管理和促進改革。它還反映了恢復經濟所需的經濟條件，確立了中長期財政運作的總體規劃，還表明公共部門結構調整和公共企業私有化的規模應以各種方式加以應用，如販運、商業創新和負責任的經營。此後，規劃預算局根據總統指示成立了“公共企業私有化促進委員會”，從而形成了根據不同安排使用“公共企業私有化促進小組”的公共企業私有化促進體系。
到目前為止，韓國公共企業已經實施了多次，可以總結為以下幾個時期:[1]
1.解放與美國軍政時期和第* * *共和國時期(1948-1960)。這是真正認識到公共企業私有化是經濟制度建設和經濟發展的重要工具的時期，也是使用實際政策工具的時期，應該認為是所有權財產賣給美軍政界的時期。在這裏，南美洲為了建立市場經濟體制，以賒賬分期付款的方式向人民出售農村土地和許多附屬機構。當時不出售而留給政府的事業單位，有政府部門編制的鐵路、郵電、專賣等事業，也有煤炭、重石、鐵礦、電力、造船、煉鐵、海陸運輸、金融、教育等。當時私有化的主要特征是實現政治目標的壹種方式。
附圖
圖2韓國公共企業的私有化。
資料來源:三星經濟研究院，《韓國經濟回顧與課題》，第167頁。(參考三星經濟研究所2000b)
2.1960-1973期間。在此期間，政府通過在合同不隨意的證券市場進行多次拍賣，將從日本收回的所有企業出售給私營部門，未出售的部分通過五家普通銀行以實物投資的方式私有化。在過去，私有化與其說是作為政策工具的公共企業的建立，或者說是私有化和解體的過程，不如說是出售國有財產的過程。然而，自第壹個經濟發展計劃時期以來，許多公共企業被戰略性地建立或私有化，因此私有化開始被用作經濟發展的名副其實的重要政策工具。
3.1973 —1983期間。20世紀70年代中期，公共企業沒有私有化，因此70年代末建立的公共企業成為販運的主要目標，由政府直接出售或以實物投資的形式出售。特別是，四大銀行在此期間被私有化。雖然它們的所有權已經私有化，但它們的管理和治理仍然歸國家所有。在此期間，許多公共企業的子公司被私有化。
4.1987 —1993期間。第四次民營化可以說是公共企業民營化推進委員會真正形成和“第壹個五年民營化計劃”制定實施的時期。在此期間，大型公共企業開始私有化，證券交易所在1987私有化，特別是浦項制鐵34.1%股份在1988按國家股私有化，隨後韓國電力的壹部分股份在1989私有化。
5.1994 —1998期間。這段時間是1993年底第二次私有化五年計劃的實施期。公營企業和產業銀行的子公司很多，如Sehan Finance、Enterprise Evaluation、Korea Heavy Stone、Korea Fertilizer、Comprehensive Technology Development等，中小型企業的子公司有Enterprise Bank Computer Development、National Bank的子公司首爾信用金庫、郭芙信用金庫等11機構、住宅銀行子公司朱茵建設、煙草人參公司子公司公用企業、公路公司子公司高速公路設施工程集團。土地開發公司的子公司土地改革公司的* * *設施管理團、韓國通信公司的子公司移動通信、電話簿和DACOM都在1994進行了私有化。綜合化學子公司南海化工1998賣出，還有自動售煙機和PC通訊行業。
6.1999—現在。進入第三個民營化五年計劃以來，韓國電信、韓國電力、各銀行相繼民營化。
關於韓國的私有化在多大程度上有效的科學研究並不多。[1]這些研究總結如下:
首先，蔣心壹推導出成本函數來分析私有化。他分析了15家私有化企業，結果顯示:韓國快遞、礦業精煉、商業銀行、第壹銀行、信托銀行、石油公司等有正面結果，而海運公司和韓國鹽業的情況有負面結果。仁川重工、再保險公司、大韓航空和袁俊公司是有效的，但統計數據的可靠性不夠。崔中原以提升生產函數的方式來衡量民營化的效果。【12】他的結論說明制造業有壹個正結果，金融業有壹個負結果。他們的研究對象是很久以前被私有化的企業，研究方法是微觀的，很難表現出私有化對整個國民經濟的影響。基於此，在1988和1989中，白平山以國家股和最近私有化的浦項制鐵和韓國電力為對象，從微觀和宏觀兩個角度進行了分析。根據分析結果，銷售價格增加，就業指數下降，生產成本增加，但工資率不明確。從不同企業的角度來看，浦項制鐵私有化帶來了積極的結果，但韓國電力並非如此。
三星經濟研究院將韓國公共企業私有化歸納為六次，不同順序的評價結果如表2所示。[9]如表2所示，韓國公共企業的私有化並不十分成功。林元和、易南、李惠勛、、江永和金也得出類似的結論。[13][14][15]從金融危機後的情況來看，私有化還在進行中，或者從衡量效果的角度來看，私有化的周期確實太短了。
表2韓國不同時期私有化的對象、方法和結果
附圖
資料來源:三星經濟研究所《海外公共企業私有化案例與教訓》，2001，第2頁。
綜合以上討論的世界和韓國的民營化效果可以看出，未來韓國的民營化應該朝著以下幾個方向進行。
第壹，要把它的危害最小化，把它的好處最大化。公營企業民營化是不可阻擋的世界潮流，但要成功，我們必須徹底立足於經濟理論，然後進行規劃和實施。這意味著最小化私有化的危害，最大化私有化的利益。
第二，我們必須以堅強的意誌和領導能力來克服它。國家領導人或企業高層應該脫離政治，按照經濟邏輯判斷，持之以恒地推進私有化。如果保留私有化，公共部門的低效率將被忽視，甚至外部信任也會下降。因此，應該嚴格而敏感地使用法律武器來克服統治勢力的抵抗。
第三，我們應該建立壹個有效的系統。私有化單靠意誌很難取得成效。適當的制度建設和符合私有化的正常運作是必要的。對於已經私有化的企業，政府只應進行適當的監管，避免過度幹預。隨著價格決定和交易方式的逐漸復雜和多樣化，需要能夠總結其有效的系統和技術能力。
第四，要事後補充。為了成功地實施私有化，必須事先為目標企業引入競爭和改善具有強烈結構調整的商品，從而放松政府的約束，改善債務，切斷成員的道德松弛。然而，還需要事後的制度安排，以便在分割或販運後監督和管理這壹過程。圖3所示為私有化後建立再約束機構或補充能監督市場的制度，是能使私有化效果最大化的方案。
附圖
圖3私有化前後的必要措施
資料來源:三星經濟研究所《海外公共企業私有化案例與教訓》，2001，第22頁。
本研究的目的是探討韓國公共企業的民營化。首先，分析了與課題相關的主要概念，總結了公用企業民營化的分析模型和主要理論。隨後，分析了世界各地的私有化實例，並探討了這些企業的私有化方案。然後，分析了韓國公共企業的概念和類型，討論了民營化的背景、現實、演變和落後規劃。最後，對公共企業私有化進行了評價，揭示了成功的方向。
如前所述，由於知識基礎的國際化和社會化，公共企業的私有化不僅是為了加強企業本身的競爭力，也是為了加強國家的競爭力。私有化成了壹個可有可無的事件。私有化已經真正成為不可逆轉的國際趨勢。
希望本研究討論的許多內容對個體企業或國有企業的民營化有所幫助。也希望這項研究能成為加速這項研究的加速器。
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